今天

论新加坡的反腐败

07/10/12

论新加坡的反腐败:基于制度与文化的视角

作者:付春.上海财经大学公共经济与管理学院,上海200433;任 勇.西南交通大学,成都610031

来源:《甘肃行政学院学报》2007年第4期 政治学研究
中图分类号:D73.23 文献标识码:
A 文章编号:1009—4997 (2007)04—0040—04

http://file.lw23.com/9/90/902/9021ecc6-ce27-4293-a7a6-5ded5000a70e.pdf

【摘要】新加坡在由亚洲最腐败国家成为最廉洁国家过程中,加强反腐败的制度建设是其中的关键,与此同时,文化防腐也发挥了重要的作用。两者的有机结合使新加坡变成亚洲最廉洁国家之一,并且对中国的反腐败建设有积极的借鉴作用。

【关键词】制度反腐;文化防腐;廉洁

新加坡独立之初,曾经是亚洲最腐败的国家。政府部门内部,各种贪污、行贿、受贿、敲诈勒索等腐败现象非常普遍,裙带关系盛行, “一人得道,鸡犬升天”的现象表现得十分明显。1959年新加坡人民行动党执政后,执政党下定决心清除腐败。经过不懈努力,新加坡终于在20世纪60年代后期至70年代,从根本上扭转了公务员机关大面积、普遍性的腐败状况。同时从20世纪70年代后期开始,新加坡政府继续深入持久地惩治腐败,这样就使公务员涉及的各种腐败行为案件的发生率进一步下降。经过多年的发展,新加坡已经成为了亚洲最廉洁的国家之一,根据透明国际全球腐败指数显示,2005年全球最清廉的国家和地区排名中,新加坡名列第五。从新加坡的反腐败经验来看,可以说是最典型的制度反腐和文化防止腐败的结合。

一、制度反腐在新加坡的实践

1960年新加坡颁布了该国第一部《防止贪污法》,包括35条法律,对防止腐败做了具体而明确的规定,该法律的宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会,并使得腐败发现起来更容易,然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。这个法律对贪污、贿赂行为作了广泛的规定;对各种腐败的形式作了明确的规定;在证据上,对官员腐败采取有罪推定,如果一个官员被发现生活阔气,消费明显超过收入,或拥有与收入不相称的财产,法院就可以此作为受贿的证据;法律还给予反贪人员很大的调查取证权,规定被控方家属和证人有提供实情的义务,否则将受到严重处罚。

此后,新加坡又根据形势变化对其进行了7次修改,从而使其更加完善更加具有可操作性。与此同时,新加坡政府还推出了关于公务员行政处分的《公务员惩戒规则》,它是对《防止贪污法》的又一个补充。1989年出台的《没收贪污所得利益法》是一部专门惩治腐败犯罪的程序法,用以补充和完善刑事诉讼法,其中允许政府冻结和没收贪污犯来源不明的财产和资产。同时还制定了《公务员指导手册》,规定公务员必须熟悉《防止贪污法》,其中的205条到209条是专门惩处权力腐败的条款。在这些立法中,特别考虑两点因素,一是制止犯罪不在于法律规定的严厉性,而在于犯罪者受处罚的概率。如果违法者受处罚的概率很小,即使再严厉的处罚都不足以制止犯罪。所以新加坡的立法从罪名、处罚标准等方面加大了使犯罪者受处罚的概率,体现了很强的震慑作用。另一重要因素是对犯罪的具体规定必须明确。一旦发现腐败者触犯规定就必须给予处罚,不能再考量各种因素。否则,就很容易把制裁和处罚的界线模糊,放纵腐败行为的发生。在新加坡,只要违反相关规定,犯罪人就会得到处理 。

在制定了比较完备的法律基础上,就需要高效率的执行机构,贪污调查局就是这样的机构。1962年,新加坡成立了高效精干的反贪机构即“贪污调查局”。该局由总理直接领导,局长由总理任命,对总理负责,不受任何机关与个人的干涉,贪污调查局既是新加坡反贪污腐败的专门机构,也是《防止贪污法》的执行机关。目前该机构有77名调查人员,是直接在总理领导下主要接受和调查公众对公共部门和非官方部门的投诉,调查公务员营私舞弊等行为,并检测公共部门的运作及程序,设法把公务员贪污舞弊行为的机会减少到最低限度。“贪污调查局” 拥有绝对权威,每个调查员都持有局长签发的委任证书,作为法律依据,享有警方所享有的一切权力,甚至可在未经法院许可和没有逮捕证情况下拘捕犯罪嫌疑人。该局还会经常检查政府机关执行公务的程序,对容易发生腐败的部门的人员进行经常调换,也对这些部门进行突击检查,并且每隔3到5年全面检查部门防止腐败的措施是否得到真正的落实。

经过修改的法案赋予了调查人员更大权力,他们可以向被调查对象索取任何资料,如果被调查者不服从,就要被罚款或者坐牢一年;如果阻挡调查人员执行公务,则被罚款5000美元。虽然贪污调查局有很强的独立性,但是也受到其他部门的制约和监督, “尤其是警方、税收署、移民局等对贪污贿赂十分敏感的部门特别注视调查局的每位成员的活动,如果调查局成员在办案过程中有稍微的不轨,就可能被告到总理那里,并处以严厉的惩罚”。 以上措施就可以有效的保证贪污调查局对各种贪污贿赂进行有效的调查和打击。

由于该局具有很强的独立性,不受外部因素的干扰可以独立的履行职责,加上新加坡的国土面积很小,调查起来很方便。所以,从该局成立以来,就查处了上到政府部长,下到普通职员的各种贪污贿赂的人物,取得了很大的成就。

在建立了完善的反腐败制度的同时,新加坡也建立严格的公务员选拔、考核以及管理制度,为防止公共权力的腐化创造了外部条件。由于公务员是公共权力机关最主要组成部分,也是最容易出现腐败的群体,所以新加坡对于公务员选拔和考核有严格的规定。为了保证选拔公务员的公开、公平,新加坡成立了独立于内阁的公务员委员会,该委员会直属于总统,不受政府各部门的制约和影响,专门负责公务员的录用、任命、和奖惩,并对公务员进行严格的道德考核。委员会的委员由学术界、商界、金融界和其他社会知名人士兼任,不得由政界人士出任同时制定了完备的法律,主要包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》,《没收非法财产条例》加上前面提到的《防止贪污法》,构成了一系列的完整具体实用的公务员法律体系,为公务员的选拔、考核以及管理提供制度和法律上的保障。

对公务员的考核制度中,最有特色的是道德考核制度。考核方法包括两种,一是个人的道德记录。公务员在平时工作中,要在政府统一发放的日记本上将自己的活动随时记下来。公务员在每星期一上午上班时,将其笔记本呈送主管官员检查、签名。主管官员如果发现下属记录的内容有问题,将及时主动的将该项纪录移送反贪污调查局进行审核检查,否则主管官员和下属就要承担连带责任。二是行为跟踪。执行这种职能的主要是反贪污调查局,该局有权力对公务员、尤其是才进入公务员队伍的人员行为进行跟踪,调查他们的日常生活。主要内容包括:公务员的私生活是否正常、有无嫖妓行为、有无出入酒吧行为、有无与非法团体来往的行为等。该局在进行调查时,可以采取秘密拍摄方式收集各种证据。如果发现有公务员违法,写出调查报告提交给被跟踪人员的主管官员,核实当事人日记是否属实,并给予相应的处理。

新加坡在对公务员的日常管理中,严格的财产申报制度也是一项典型的特色。每位公务员在被聘任之前,必须申报个人和配偶的财产情况、包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票等内容。申报财产的严格的程序为制度有效的执行提供可靠保障:首先公务员要出示财产清单、到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名;公证处的正式文本交由工作人员所属的部门的人事机关保存,副本保存在法院公证处。此后的每年7月1日,每个公务员必须填写个人财务表格,写明自己的财务状况,各部门要对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源问题,就立即交送反贪污调查局调查。如果本人对财产的来源没有明确的解释,就被作为贪污受贿证据。同时在对公务员的日常管理中,新加坡政府规定公务员不允许接受任何礼品,以及接受任何可能与公务活动有关的馈赠;不允许公务员向下属借款,向亲友借款也不得超过本人3个月工资的总和,以免由于债务太多而产生贪污的想法。

对公务员的日常管理,新加坡政府一直贯穿着从制度上加大腐败成本的思路。公积金和高工资制度④就是最典型的体现。新加坡政府制定了完整的《中央公积金制度》,一个公务员每个月可以获得40%的公积金,工作时间越久,所得到的储蓄就越多。高级公务员到退休时,公积金的总额大约是80万一90万新加坡元(约人民币400万一500万)。如果公务员在职期间,廉洁守法,没有贪污受贿行为,就可以在退休以后得到全部的公积金。如果公务员有贪污受贿等违法行为,就要给予严格的惩罚,包括开除、坐监、全部撤销个人所得到的公积金。同时,在新加坡,公务员的工资待遇,经过1973以后的公务员队伍连续四次的工资调整, 目前新加坡的公务员已经成为世界上公务员待遇最高的国家之一。如果公务员发生了腐败行为,就“冒失去工作和养老金的危险。’’④

二、新加坡政治精英的反腐示范效应

传统上,东亚的政治体制被认为是威权主义体制,政治精英在体制中具有重要的位置。从20世纪80年代以后,在民主浪潮的影响下,东亚国家都出现了从集权政治向民主政治、从威权政治向多元政治转型的趋势。但是,在这个过程中,包含领袖人物和知识阶层的精英人物仍然还具有很大影响力。同样,在东亚各国的廉政建设中,“领袖人物是组织、领导者;知识阶层则负有双重使命:以传统文化为主要精神资源创建新的道德观念,并将这种新道德观向大众灌输和传播。”⑨新加坡是一个典型的事例,廉洁建设的成功主要原因就在于领袖人物能够以身作则,如李光耀所说:“政府最高层领导人必须树立好榜样。没有人可以超越法律,不然人们就会对法律的意义和公正感到怀疑,并加以嘲讽,整个社会也因此而混乱。”“高层领导人如果能以身作则,树立榜样,贪污之风就可以铲除。”

新加坡作为一种典型威权体制的国家,人民行动党长期执政,加上在公务员队伍选拔中显著体现了精英主义的原则④,所以权力精英的示范作用对国家的发展有很重要的影响。在这些权力精英的群体中,总理的作用表现得十分明显。作为执政党的领导人,前总理李光耀是廉政示范的最重要的推动者。1954年成立的人民行动党在建党初期就提出了“打倒贪腐” 口号,其党徽中间白色部分就是表明“廉洁与正直”。反腐败是该党的主要__一项内容。在人民行动党上台执政以后,李光耀就明确提出“廉是立国之本;清,为当政之根”。他深知贪污腐败的主体主要为当权者,他们掌握着权力从而具备腐败的条件和可能,所以任何政党、国家机构和政府部门以及任何个人必须遵守宪法和法律,树立宪法和法律的权威。

在这样的基础上,进而来控制每个官员的权力,使其明白自己的行为受到法律的约束和控制,并且自觉的意识到滥用职权以及权力腐败成本太大而不敢冒风险。对于腐败的严重后果,李光耀认识的也非常清楚, “人心是有情的水,能载舟也能覆舟;人心是无形的碑,记载着为官者的千秋功罪”。⑨在他看来,要真正建立廉洁政府,高级公务员必须发挥典型的示范带头作用,通过高级公务员的带动效应来建立高效廉洁的政府。李光耀曾经说“如果我要贪污。没有人可以阻止我贪污,但是其代价是整个制度的崩溃。” 与此同时,对于高级官员的贪污腐败行为,也应该重点进行打击和清除, “使天下知道官难得而容失。必人慎其职,朝无懒官。”∞所以,李光耀十分注意处理和民众的关系,以廉洁的政治来取得民众的信任,这也是人民行动党可以长期执政的一个重要原因。

李光耀不仅从理论上对反腐败进行了总结,实践上也是身体力行。他父亲一直作钟表生意,没有担任过任何一官半职。李光耀至今住着父亲留下的老房子。而政府安排的官邸主要是用来进行外交礼仪活动,办公用的是自己的私家车,并且自己花钱买汽油和维修保养车辆。对于涉及李光耀的一些社会关注的问题,他也采取公开透明的方式来进行解决。

同时,新加坡在制造一种精英主义的文化氛围中推行高薪养廉,给予反贪部门以很大的权力,以便对腐败者进行最严厉的制裁,公开提出“贪一是精英的坟墓。” 由于新加坡政府基于精英主义理念,所以就可以拥有很大的财政权力对政治进行垄断,就可以超越各种利益集团实行对社会公众比较公平的公共政策,进而实现了国家自主性 。这样做的结果就是“强化而不是削弱精英主义是精英的责任感觉增强而民众的参与感发展起来,而高薪的官员也很难腐化。”@直到现在,新加坡领导人一律都没有政府雇佣的园丁、厨师和佣人为其服务。正是这些精英分子舍己为公的精神,使得新加坡取得了辉煌的成就,成为世界上最廉洁的政府之一,如新加坡一位政府部长所言: “新加坡是全世界最诚实的政府,新加坡人民也相信,他们有一个最干净的政府。”

三、新加坡文化防腐的实践路径

与此同时,在新加坡文化防腐的作用非常明显,李光耀曾经指出: “我在新加坡创造了一种政治文化。在这种政治文化下,人民不必花大笔的钱就可以涉足政治,不必靠大量的金钱资助就可以中选,当选后也没有欠下人情。”在别的国家,“金钱政治是个很大的问题”;而在新加坡。“从政的人可以大公无私,不欠别人的情”。政治文化是一种政治生活方式,李光耀说: “为何我们穿着随便,因为这是政府官员的生活方式。来见我的人都穿得比我华丽。我感到满足的是,知道不那么做就不能达到原定的目标。”凹由于倡导了这种廉洁奉公的政治文化,腐败行为出现的几率下降也就成为一种必然。在新加坡的社会结构中,廉洁奉公的政治文化的防腐机制是通过以下几种途径得到实现。

由于新加坡是由原来的英国的殖民地独立过来,没有完整的价值认同体系,文化多元和种族分离是当时社会典型的特征。所以,新加坡建国以后,李光耀就大力倡导以儒家文化为基础的价值观,强调保持新加坡本身价值观的重要性。20世纪70年代末,发动了自上而下的“文化再生运动”,推动以儒家文化为核心的东方价值观。

1991年新加坡政府正式发表了《共同价值观白皮书》,确立了新加坡国民的五大价值观,即国家至上,社会为先;家庭为根,社会为本;关怀扶持,同舟共济;求同存异,协商共识;种族和谐,宗教宽容”。这五大价值观是一个有机的整体,“它的核心精神在于通过家庭、社团、种族、宗教之间的和谐及稳定的关系来维系和巩固国家和社会安定团结的局面。” 可以说,这五大共同价值观的确立奠定了新加坡伦理思想体系的理论基础。与此同时,李光耀根据自己的儒学研究和切身体会,总结提出作为新加坡人具体行为准则的“忠孝仁爱礼义廉耻”八德。他认为,廉耻就是廉洁奉公,反对各种形式的腐败。

新加坡政府树立共同价值观以后,根据社会结构发展采取了以下措施(1)开展以儒家伦理为主的道德教育,把“忠孝仁爱礼义廉耻”八德作为新加坡治国之纲。自1984年1月起,新加坡在中学三四年级开设了《儒家伦理》课,将封建礼法等级森严的道德规范,改造成具有新加坡特色的新道德,系统地向学生进行儒家伦理及其道德价值观的教育。@ (2)开展丰富多彩的社会道德教育,每年开展20多场社会道德教育活动,如礼貌运动、生产力运动、国民意识周、华族文化等。(3)提倡社区精神。针对现代化带来的人际关系冷漠。新加坡在原有的社区的基础上,建立居委会。通过开展例如“睦邻节”等活动,促进各种族的和睦相处,邻里之问的相互关怀体谅,

形成相互关爱的社区精神。(4)家庭美德教育,要维护社会共同体的价值观念,必须从维护家庭稳定人手,新加坡政府采取了很多措施,如“三世同堂”租房优惠等。由于共同价值观包含有提倡廉洁奉公的内容,对防腐败的价值观念已经深深扎根在新加坡的民众心中。新加坡文化的廉洁性有两个突出表现。一是嫉恶如仇: “人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌。” 二是人心向善:根据1999~2000年新加坡国立大学李焯然教授所做的一项社会调查表明,新加坡国民普遍重视“孝敬父母、信用、诚恳、学识与教育、以家庭为中心、廉洁、勤劳、仁爱、修养、明确方向” 等十项价值。

新加坡还重视防腐败的公民教育。广义的公民教育是“指国家培养国民具有效忠国家之意识,获取有效参与公民生活所需具备的知识,态度和技能,进而发挥其责任心和荣誉感,以成为良好公民的过程”;狭义公民教育则是指“各级学校中强化与公民资格有关的课程,以及相关训育活动,以培养学生之爱国心,民主观念和法治精神,以养成参与社会生活的能力,具有做个未来良好公民的准备。”⑩所以公民教育在塑造高素质的现代公民中发挥了重要意义,新加坡的防腐就渗透在各种形式的公民教育活动中。

总之,现代新加坡社会中,提倡清廉政治已经成为社会各个阶层的共识,从文化层面已经构建了防腐败庞大的网络,使掌握公共权力的人不愿意腐败,也不想腐败,可以说,新加坡反腐败的成功实践已经为世界各国奠定了典范和样本。

四、结语

新加坡从制度反腐与文化防腐的角度进行综合腐败治理,对于正处在转型期中国社会有很大的启发和借鉴意义。由于作为超大社会的中国正在处于一个急剧的社会转型时期,各种腐败案件不断涌现,如何进行长期的反腐败也成为一项迫切的任务。目前正在构建中的中国特色反腐败体系则可以从新加坡的成功实践汲取经验,进而为中国的改革开放可持续进行提供有力的保障。

注释:
① 以上内容受到蔡定剑教授文章观点的启发,参见蔡定剑: 《向新加坡学学什么》,载《中国青年报》2005年11月9 日。
② 宋长国.各国廉政建设比较研究[M]. 知识产权出版社,2006,P273.
③1985年,李光耀就提出要减少政治领导人和高级公务员与私营企业界高级管理人员之间的收入差距,以降低腐败的刺激。1994年实行部长和高级公务员年薪与全国6个私营企业界中前4名高级管理人员的平均工资挂钩的政策,部长和高级官员是后者的三分之二的薪水,并根据经济状况上下浮动。以2000年为例,总理年薪为194万新元,部长为142万新元,政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右。常任秘书约6o万~70万新元,中级官员约10多万新元。需要注意的是,这些薪金是政府给予各级公务员的全部收入。
④ 刘国雄.新加坡的廉政建设[M].人民出版社,1994年.P58.
⑤李文. 东亚国家廉政文化建设比较研究[J]. 浙江社会科学,2006(5).
⑥ 刘亚林.新加坡廉政建设[J]. 兰州大学学报(社会科学版),1995(1),P45.
⑦这种精英主义在新加坡的国家体制中表现得十分明显。新加坡信奉精英治国,他们重视挑选、培养公务员的过程。对进入公务员队伍的人没有全国统一考试,但要进行高难度综合心理能力素质测试,要回答上千道题的问题。在新加坡领导人看来,公务员的素质越高、处理好问题的可能性越大。新加坡的政府干预职能较强.政策的执行主要靠公务员,所以精英主义原则及精英主义决策在新加坡政治中显得尤其重要。在反腐败和防止腐败中,精英的作用就显的非常重要。
⑧⑩ 张永和. 李光耀传[M].花城出版社,1993年,P445;P516.
⑨ 陈岳.李光耀一新加坡的奠基人[M]. 时事出版社,1990,P222.
⑩任勇. 国家自主性:政治发展中的一个变量[J].重庆社会科学,20o4 (3).
⑥ 李路曲. 东亚模式与价值重构:比较政治分析【M】.人民出版社,2002,P298.
⑧ 李光耀.李光耀四十年政议选[M],现代出版社,1996年,P486.
⑩20世纪90年代以后,新加坡虽然停开了《儒家伦理》等课程,但是目前所进行的各种形式的公民道德教育仍然吸收了其中大量的儒家伦理精华以及现代性的因素。
⑩ 李光耀.李光耀回忆录[M].外文出版社,2001,P162.
⑩ 陈光辉.公民教育的意义、内涵、目标以及沿革[A].载台北师范大学编. 明日的公民教育[c]. 台北幼狮文化事业公司,1983.(责任编辑井虹)

收稿日期:2007—09~11
作者简介:1.付春(1973一),女,贵州人,法学博士,上海财经大学讲师,研究方向:政治学、行政学;2.任勇(1978一),男,法学硕士,河南卢氏人,西南交通大学政治学系教师,研究方向:地方政府治理、城市治理。

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