今天

威权体制下的劳动关系

10/06/12

作者/来源:蓝茜 (2010) 中国劳动关系学院劳动关系系

浅析新加坡政府对劳动者的控制

[摘要] 众所周知,新加坡作为亚洲新兴的工业化国家,在短短的几十年中,其经济发展之取得了骄人的成绩,被誉为“亚洲四小龙”之一。 我们都知道,新加坡所取得的辉煌成就是多方面综合作用的结果。 新加坡政府、雇主、劳动者都有着共同价值观和深刻的危机意识,他们认为新加坡地狭人稠,只有面向世界、全方位开放,充分吸引外资才能在竞争中求得生存和发展。 因此,我们可以深切地感受到,新加坡目前稳定和谐的劳资关系确保着新加坡经济社会稳步、快速发展,也使新加坡延续着独特的竞争优势。 当然,经济的发展必然就会导致劳动者对自身利 益的牺牲。 本文将通过新加坡威权体制下的劳动关系概况的描述,浅析新加坡政府对劳动者的控制方式。

[关键词] 新加坡;控制;共生关系;三方性原则

一、新加坡劳动关系概况

新加坡执政党为人民行动党。 虽然有合法存在的反对党,反对党也有自己的意识形态和政纲,由获得议会多数的党派组成政府等;但另一方面,执政党通过一系列精心设计的选举程序,通过历史上形成的对政治、经济与社会资源的有效控制,以“合法的”程序,在公开选举中始终能取得稳定的压倒性的优势,从而在多党体制的形式下,成功地保持着一党独大的威权体制。 这种体制一方面保持了政治稳定运作的高效率,另一方面又通过程序民主的选举和反对党的合法存在及其运作对执政党形成了一定程度的制衡与监督。 正是因为这种威权主义政体,新加坡才保持着长期稳定的和谐劳动关系模式,新加坡政府也稳定地控制着劳动者。

新加坡劳方的代表是全国职工总会(简称职总)。 目前,全国职总下属有各种行业工会、企业工会和专业工会。 从90年代至今,新加坡工会会员数一直较为平稳,约占劳动力的20% 。 任何一个企业,只要有7个人,就可以决定是否成立工会。 如果公司工会是行业工会的一部分,就成为行业工会的支部,行业工会便可以对其进行控制。 职总在劳动关系调节中扮演着主动、积极的角色。 职总致力于促进全民就业、提升工人的社会地位及福利、介入劳资争议及会员申诉案件、与雇主进行集体谈判、参加各种三方性机构、支持国家经济调整计划、创办合作社等项目,以此维持一个强大而又负责任的工会形象。

新加坡全国雇主联合会是新加坡唯一注册的雇主联合组织,在促进劳资和谐、劳资政策及经济发展中所扮演的角色是代表雇主。 目前,新加坡全国雇主联合会有15个行业中的2000余家会员企业。 据统计,约60%的新加坡大企业(超过200名雇员)都是新加坡全国雇主联合会的会员,他们的雇员约占新加坡工人总数的21.4%。 雇主组织的主要工作是参与国家三方机制及为会员提供咨询服务、培训服务和信息服务。 而新加坡全国雇主联合会内部共有职员40 至50人,其中专业人员32名,他们大多是经验丰富的专业人员,这些基本条件为雇主组织对劳动者的控制奠定了基础。

新加坡劳动关系制度是与新加坡国家的经济发展相配合的。 自从失去马来西亚半岛的经济腹地,新加坡政府就制定了工业化的吸引外资路线,这种路线的实施必须基于稳定的劳动关系。 因此,新加坡政府对职总与全国雇主联合会都进行了不同程度的控制。 随着《工业进步宪章》的签订,奠定了劳资政三方初步的合作关系,使他们进入国家经济发展的体系内,三方合作共同作用配合新加坡经济发展。 自1986年至今,职总就再也没有行使过罢工权。 以2005年全国职工总会提供的数据为例,新加坡全国共有劳动争议总案件2100多件,除了22%当时尚在协商处理中,有70%在工会支部的层级就已协商解决,只有不到8%申诉案件提交政府劳工部处理,0.1%转由仲裁庭处理。 由此可见,新加坡有着稳定和谐的劳动关系,而各劳动关系调节机制也有着较有效地执行。

二、新加坡劳动关系的调整路径

(一)工会与执政党的“共生关系”

职总无疑是是新加坡实力最大、最有作为的一个工会组织。 这种独一无二的地位和影响力,与人民行动党密切相关。 在历史上,人民行动党是以职总为依托取得政权的。 正是在工会的大力支持下,人民行动党才能在短短的5年中一跃而为新加坡的第一大党,并在1959年的议会选举中成为新加坡执政党。 接着,在新加坡面临着经济发展的难题时,通过政治斗争,新加坡人民行动党使主张劳资对抗的亲社阵的左翼沙都工会非法化,而 当时影响较小的温和派工会职工总合法化。 因此在历史上,职总就与人民行动党奠定了相互依赖的基础。

在经济发展时期,政府就开始了其对于工会的控制。 首先,政府竭力让工会正确定位自身角色,不应继续把自己看作是进行阶级斗争的战斗组织,而要把国家的整体利益放在首位。 其次,政府也强硬地指出,如果工会不支持政府的工业化计划,政府将在没有工会的参与之下实施经济发展计划。 最后,政府也表示它将保障工人的正当利益,工业化将会给所有的工人带来稳定的工作和工资的增长。 职总也明白,从韩国、台湾和香港的经验表明,没有有组织劳工的卷入和参与,国家的经济发展也是可能实现的。 如果职总不与政府合作,工会就会处于相对被动的地位,而与政府行动一致,则可以使职总处于主动地位。 政府正是看准了职总这个心态控制职总,而职总也愿意与政府合作获得自身主动地位。 于是,在196 8年,在人民行动党垄断新加坡国会席位的背景下,新加坡国会通过《雇佣法》和《劳动关系(修正)法》约束工会的集体谈判功能,扩大了资方的管理权限。 由此,职总的劳方利益代表职能(主要是集体谈判)遭到实质性削弱,而人民行动党政府对劳动者的控制能力得到加强。 1969年11月,职总主持召开了一次“工人运动现代化”理论研讨会,提出要在今后若干年内实现工人运动现代化。 此后,职总致力于实现稳定、良好的劳、资、政三方关系,协助公司与国家经济增长,实现改善工人工作、福利条件,以加强工人的社会经济地位。 这些行为促进工会社会经济地位的加强。 这个目标与新加坡当时建立市场经济体制,大力引进外资发展经济的方针相适应。 由此,政府完全实现了对职总的控制,职总也借助政府成现在新加坡影响力最大的工会。

目前,职总和政府之间的关系被称为制度化的“共生的关系”。 首先,新加坡政府为全国职总提供经费,而目前人民行动党中有一半是职总的会员。 其次,全国职总的实权掌握在秘书长手中,这个职务一般由政府的副总理或其他高官来兼任。 例如,担任第一任职总秘书长蒂凡那就与当时总理李光耀有着长期牢固的个人友谊并担任了第三任新加坡总统。 第三,政府与资方代表则参加职总的多个合作社的运作。 此外,政府还派官员到职总去任职,指导职总的工作。 这种特殊关系,使新加坡工会在新加坡社会生活中获得非常独特的地位。

当然,职总如果各方面完完全全依赖于政府,它会逐步沦为政府的行政机构。 因此,职总并没有完全地被新加坡政府控制,保持了自己对会员的吸引力。 首先,工会在近百个官方机构中都有自己的代表。 据统计,新加坡有近百名工会代表在几十个政府部门工作,而职总执行委员会的20名左右的成员都是人民行动党的国会议员。 另外,政府官员、工会领袖和资方代表经常坐在一起办公,协商他们共同关心的问题。 由此可知,新加坡工会可以通过三种途径参与国家决策而对人民行动党具有影响力。 第一,通过执政党和工会交叉任职的领袖来实现政党决策参与;第二,通过工会在国会中的议员来实现参政议政;第三,通过工会在内阁任职的成员实行参政决策。 因此,政府也非常重视工会在社会中的作用,为工会活动提供了适当的空间,这些给工会宏观参与国家发展创造了良好条件,形成了政府与职总的共生关系。

但是在1980年,美国社会学家戴约发现新加 坡工会运动同时存在“政治化”与“去政治化”现象:人民行动党政府通过扶持职总来保证经济政策的有效推行,职总则引导劳工雇员支持人民行动党政府(政治化过程);同时,职总成为政府的附属机构,造成一部分劳工雇员对职总和政府产生疏离感和冷漠症(去政治化过程)。 新加坡经济的高速增长使政府相信工会从属于政府是工业化取得成功的一个重要因素。 但自1980年代以来其工人运动也开始出现某种离心倾向,新加坡就业压力降低,加入工会的人降低,这似乎表明工人对政府建立的这种合作关系表现出了一定程度的不满。 因此近年来,职总正在努力提高工人待遇,吸收低收入者加入工会。 它也建立了各式各样的合作社,增加会员的福利、保险并向资方要求对工会会员的优越劳动条件,开展失业培训。 这些工作间接恢复了职总的吸引力,也增加了职总对劳动者的控制力。

总之,新加坡全国职工总会虽然与政府有着共生关系,但它仍然通过履行维护劳动者权益的自身基础职责,并将此职责转化为廉价合作社、失业培训等多样化的形式,使工会与劳动者乃至整个国家的经济发展紧密联系起来。 新加坡政府对新加坡工会通过共生关系进行控制,而新加坡工会对劳动者进行控制。 政府、工会、劳动者就形成了威权制度下的一条控制链。

(二)以三方性原则为基础的劳资合作机制

新加坡政府认为,很多经济发展政策,尤其是一些与劳资关系密切相关的敏感问题只有得到政府和劳资三方的认可,才能顺利实施。 坚持三方性原则,有利于建立稳定的劳资关系,同时也为建立政府、雇主、工会间的伙伴关系奠定基础。 因此,长期以来新加坡政府在解决劳资纠纷、促进劳资合作方面一直十分注重坚持三方性原则,政府经常同雇主和工会组织就劳动关系许多领域中的问题进行会谈、协商,并在这个过程中逐渐形成了既可促进经济发展,又可照顾各方利益的社会经济发展政策。 目前,在新加坡有四个国家级的劳资关系协调机构——国家工业仲裁法庭、劳资纠纷调查委员会、全国工资理事会、国家生产委员会。 他们在协调劳动关系的过程中发挥着重要作用。

1. 权威的全国工资理事会

其中最重要的机构之一就是全国工资理事会。 早在1972年以前,新加坡的劳动力价格大多是在劳动力市场中自然形成和调整,主要由企业层次的劳资集体谈判来决定。 随着1969年以后外国直接投资大量涌入,新加坡实现了充分就业,工资上涨成为必然趋势。 在这种情况下,职总呼吁劳资政三方合作成立一个专门规划工资增长原则的三方代表协商机构,全国工资理事会应运而生。


图1:新加坡劳动关系示意图

如图1所示,在国家层面,全国工资理事会由政府部门、全国职工总会、全国雇主组织等三方代表组成,各方代表所占比例相同,并聘请一名社会知名人士担任主席。 该理事会将秘书处设在劳工部,归劳工部领导。 每年7月1日到次年6月30日为“全国工资理事会年”,理事会就加薪问题、提高生产率、工作绩效、人力资源开发、年终花红福利等问题进行一系列闭门会议,通过三方平等协商形成共识,并将协商结果形成年度全国职工加薪指导原则,使之成为劳动关系调解中集体谈判、调解、裁决和认证的重要参考。 它保证了自由集体谈判不至于漫无边际、工业仲裁法庭审查和认证集体合同以及劳工部调解和法庭裁决都有据可依。

新加坡劳工部门通过建立这种由劳、资、政三方代表组成的高层次的协商机构,使三方在一些有关劳工方面重大问题上进行沟通、协商达成共识。 政府作为一方直接指导年度职工加薪指导原则的制定,表面上是保证了全国工资理事会制定年度职工加薪原则的权威性与科学性,可实质上这是政府对劳动者、雇主、工会的控制。 一方面,政府对劳动者的工资进行了控制,将劳动者的加薪限制在国家计划的范围之内。 另一方面,政府控制了雇主组织与工会,政府随时关注谈判趋势的变化并随时调节双方力量对比。 同样工会与雇主组织也都认同三方协商机制。 因为这种机制有着政府的权威性与科学性,雇主组织与工会都更容易做劳动者的工作,以此更容易控制劳动者。 因此,自1972年至今,全国工资理事会的三方协商机制执行顺利,得到了社会各方地认同,在促进劳动关系和谐发展中起到了重要的作用。

2. 促进劳资和谐的集体谈判机制

集体谈判制度是新加坡劳动关系调节过程中最主要的活动之一,也是保持其和谐劳动关系最通用的手段。 基于宏观目标的集体谈判使劳资双方结成一种合作的伙伴关系。 在集体谈判中,劳资双方都更倾向于通过和谐、平等的协商解决劳资问题。 近年来,新加坡集体谈判也呈现出专业化的趋势。

在新加坡企业层次的集体谈判一般周期为2-3年。 但由于新加坡工资理事会每年都发布工资指导原则,所以关于加薪的谈判每年都举行一次。 谈判准备阶段,雇主要与工会要召开劳资沟通会议,确定所要提出协商的事项、草拟机体和约、通过所草拟的合约并对某些条款的让步限度形成共识。 一般企业层次的集体谈判的内容涉及到劳动条件、工时、加薪、年休假等。 在宏观上,政府1968年就制定《劳动关系法》规定了禁止集体谈判的内容(如提升、调动、解雇和工作安排等)以及不经企业认可的工会不能代表工人进行集体谈判。 这些条款着实削弱工会集体谈判职能,保障了资方的管理权限,削弱了工会对劳动者的控制。 但近年来,新加坡雇主也感到,对非工资问题的谈判权利限制过多,会把集体谈判的重心放在工资方面。

如图1所示,新加坡主要在行业和企业层次进行集体谈判。 在行业层次,行业工会每年与行业雇主组织就依据指 导原则,进行内容为每年的行业工资增长幅度的谈判。 新加坡员工70%基本工资通过行业工会谈判达成,为行业基本工资,避免同行业收入过于悬殊,导致相对剥夺感;另外浮动收入占三成,确保企业个别协商空间。 基于这个原理,新加坡工会基本得以放弃停工的做法。 全国职工总会和全国雇主联合会协助谈判,为谈判双方提供政策咨询。 上级工会也招募专职的工业关系协调员,派到基层工会组织,在集体谈判的过程为企业工会在集体谈判中提供有效帮助。 因为工业关系协调员是上级工会派遣,与企业无利益关系,所以更容易受到企业方面尊重,在集体协商中能起到更有效的作用。 上级雇主组织也雇用了工业关系顾问,应邀派代表协助雇主或直接代表雇主进行谈判。 此外,雇主组织还对雇主进行培训,对雇主处理劳资关系和开展集体谈判给予指导。 这也使新加坡集体谈判趋于专业化。 通过这个过程,企业与工会也实现了他们对劳动者的控制。 一方面,他们以年度职工加薪指导原则作为集体谈判的依据,让劳动者无法提出任何反对理由。 另一方面,专业化的集体谈判团队也足够让劳动者对于工资信服,便于企业做劳动者工作。 第三,在集体谈判的过程中,企业与企业工会加强沟通,工会再将企业的难处与劳动者沟通,更利于劳动者为企业牺牲自身利 益,与企业结成利益共同体。 企业与工会以此便实现其对于劳动者巧妙地控制。

在集体谈判达成协议后,劳资双方就签订集体合同。 新加坡规定了集体合同需要以书面形式,指明生效期限,并以当事人名义签署,内容为集体谈判的内容。 接着,一周内送达公司登记员,再呈报工业仲裁庭裁决、认证。 法庭有权贵成违约一方遵守集体协议,如果出现例外情况或一方或双方在执行集体协议或裁决书过程中出现歧义或措词不明确时,法庭则可进行修正。 集体协议或裁决书到期时,任何一方均可向法庭提出申请,将集体协议续延一年。 这种机制也使政府对企业、工会有了牢牢地控制,使得企业与工会只能服从政府要求制定集体合同,从而变相实现对劳动者的控制。 在新加坡,全国每年平均签署300多分集体合同,这些集体合同普遍适用于工会会员的企业职工和非工会会员的企业职工。 而如果谈判失败,则进行下面的劳动争议仲裁的程序。

3. 国家高度的劳动争议调解、仲裁制度

政府将劳动关系的调节上升到国家高度,在协调劳资关系方面发挥着举足轻重的作用。 在宏观层次,政府主要通过制定完善的法律制度来保证劳动关系有效运行,并通过劳动立法来直接限定劳动关系调节的各环节。 政府劳工部是新加坡解决劳资争议最重要的部门之一,它的职责是专门处理劳资争议。 该部门主要负责实施有关劳动法律,依法处理劳资争议和对工会的成立与活动分别进行审批和监督。 例如,劳工稽查署负责检查督促雇主遵守有关劳动法律。 此外,劳工部还在处理劳资争议方面建立了比较规范的管理制度。

首先,新加坡劳动争议处理有一个提前预警机制。 新加坡劳工部没有专门的接待来访、处理来信、咨询服务机构,而是与劳资争议调解,仲裁机构融为一体,所有的调解员轮流值班接待来访,负责咨询。 据劳工关系署劳工准则处负责人介绍,劳工准则处平均每天接到咨询电话200多个,接待来访40至50人,每月收到并处理来信60封左右。 由此可见,这种预警机制对于预防,减少劳资争议,把争议解决在初始阶段十分有利。 这种劳动争议处理制度将接待来访、处理来信、咨询服务与调解、仲裁劳资争议有机地衔接在一起。

通常在受理劳资争议过程中,首先由有关职能机构召集劳资双方进行调解,如果调解无效则将案件提交有关劳动法庭。 在特殊情况下,还可以将劳资争议案件提交劳工部门,让其首脑出面裁决和强制执行,必要时还可以提交政府首脑审议和裁定。 将劳资关系调节置于如此重要的地位的国家目前还不是很多。


图2:新加坡劳动争议仲裁示意图

如图2所示,属于雇佣、解雇、工资等方面的劳资争议由劳工部、劳工关系署、工业仲裁庭和法院处理;属于工伤补偿方面的劳资争议,由工伤补偿署或法院处理;属于开除职工引起的劳资争议,由劳工关系署呈报劳工部长处理。 新加坡把雇佣、解雇、工资等方面的争议,按其所在企业有无工会分为两类。 他们不同的处理程序按新加坡《劳动关系法》、《雇佣法》、《工伤补偿法》规定大略如下。 当有工会的企业发生劳动争议时,先向劳工部劳工关系署申请条节。 调节失败即可向工业仲裁庭申请具有法律效力的仲裁。 而无工会企业发生劳动争议时,直接向劳工部劳工关系准则处申请条节。 调节失败即可向劳工法庭申请具有法律效力的仲裁。 遇到工伤赔偿纠纷时,当事人可灵活选择法院诉讼或工资补偿署的调解。

据统计,每年劳工准则处处理个人争议案件约2000至3000起,其中仅有15-20%的案件需交由劳工法庭裁决。 由于这一渠道结案速度较快,所以一部分有工会的企业发生的集体争议也向劳工准则处申请调解,致使这条渠道成为解决劳资争议的主渠道,政府便形成了其对劳动者牢牢地控制。 据统计,每年约有15000起工伤补偿争议案经工伤补偿署处理后,职工顺利地拿到工伤补偿金,职工与政府以此获得双赢。

由此可知,新加坡处理劳资争议的体制分类较为详细,不同类型的争议有不同的处理体制,这就增加了争议处理的针对性。 首先,从劳资争议当事人申请调解到审理结案的一套程序来看,较为灵活、简便、易行。 从图二可以看出,处理有工会的企业发生的劳资争议和无工会的企业发生的劳资争议的体制均属单轨制,而处理工伤补偿方面的劳资争议的体制则属双轨制。 这些都没有走法律程序,从而达到了结案迅速的目的,既使政府机关对劳动者有了直接控制,又使劳动者心服口服。 其次,这套程序遵循了以人为本的原则,着实替劳动者着想。 我们可以看出劳资关系的调节具有非法律化特性,不是像打官司那样强调胜负,而是通过调解、仲裁使双方得到和解。 这样更符合新加坡的“共同价值观” ,从而更容易解决矛盾,这样有利于增进企业与员工的关系,增进企业对员工地控制。 据统计,一般来说劳资的纠纷可以在一个月内做出最终裁决,这种灵活高效的机制加强了政府机关的威信,也加强了政府对劳动者的控制。

三、总结

总之,新加坡协调劳资关系的调节机制被誉为亚洲最稳定和最有弹性的劳资关系体系,有着自己独一无二的特征。 究其本源,离不开政府对企业、工会、劳动者牢牢地控制。 工会与执政党的“共生关系”使国家在劳动关系方面的政策更容易推行。 坚持三方性原则,使新加坡建立了稳定的劳资关系,政府、雇主、工会间的伙伴关系奠定,也让劳动者无法提出反对的声音。 促进劳资和谐的集体谈判增进了劳资双方的沟通与合作配合着新加坡的“共同价值观” ,造成了劳动者为了企业牺牲自身利 益。 上升至国家层次的劳动争议调解、仲裁制度奠定了国家在劳动关系调节中的决策地位,使政府直接对劳动者进行控制。 这些调节方式的正常运行使得政府轻而易举就控制了劳动者,因此新加坡劳动关系就没有选择地朝着符合政府意愿的相对和谐的方向发展。 进而为新加坡经济的飞速发展创造坚实稳定的后盾,稳定合作的劳动关系使得新加坡逐渐成为了“亚洲四小龙”之一的国家。

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《新加坡文献馆》