今天

廉洁并非仅靠高薪养成

21/12/14

作者/来源:徐华平(3-5-2013)中国纪检监察报
http://csr.mos.gov.cn

——兼析新加坡对廉政的追求与坚持

新加坡廉政建设的一条重要经验,就是在对廉政持之以恒追求的同时,通过对法规制度铁心硬手地实施、对贪污行为坚持不懈地打击,再加上大众传媒对贪污者的舆论监督,逐步在全社会形成廉洁的风气,把对廉政制度的坚持转化成廉洁行为的习惯。

“城在花园里,人在画中游”。东南亚岛国新加坡以其整洁美丽文明著称于世,受到世界各地游客的喜爱,其政府的廉洁高效更是为世人所称道。但对新加坡实现廉洁治理原因的分析却莫衷一是,其中“高薪养廉”是较有代表性的一种观点。事实是否果真如此呢?

“高薪”有多高

新加坡是一个实行议会制的共和国,只设立一级政府,公务员全称公共服务人员,即政府部门的雇员。政府部长级及以上官员称政务官,不属公务员序列,根据宪法由总统任命。

按照职位类别,新加坡公务员分为行政官、法律事务官、教育、管理执行、行政支持、运作支持等多个类别;按照职责和工资又分为四个职等。

在新加坡,公职人员中真正能获得高薪的,主要是担任政治职务的国家领导人、政府各部门领导人(政务官)和公务员中的超级公务员(行政官),总计400余人。如2012年,部长的起步年薪(MR4)约110万新元(1新元约合人民币5元),总理的年薪为MR4的2倍,副总理、资深部长薪酬界于总理与部长的起步薪酬之间。但绝大多数普通公务员却不会获得超过私人部门相同水平工作人员的薪酬。比如,一般公务员中的管理执行类,录用标准是大学学士学位,起点月薪为2250至2850新元,而同类全国平均薪金为2670新元;管理支持类,录用标准为大专,起点月薪为1730新元。大体来说,两个文凭、水平基本相似的大学毕业生分别加入政府和私人部门,前者的收入水平只相当于后者的90%。政府部门收入略低于私人部门应该说是正常的,因为前者比后者相对更有保障。

由上观之,新加坡公职人员中获得高薪的,仅仅是极少数,因此不能笼统说新加坡政府对公务员实行了高薪政策。那么,为什么又专门对政务官、行政官实行高薪政策?实行高薪政策是不是为了“养廉”?对这两个问题,需作具体分析。

就第一个问题来说,一方面,作为一个以功绩制度为基础的精英主导的公务员体系的国家,新加坡对人才特别看重。新加坡政府认为,内阁成员的素质标准高,责任重大,富有风险,应该给他们较高的报酬。另一方面,新加坡作为一个小国家,麻雀虽小,五脏俱全,需要大批政治、行政人才充实各个政府部门。但其小国寡民的现实,又造成求才不易的问题,特别是随着经济快速发展,年轻人纷纷以企业为择业取向,来自企业界“挖政府墙角”的挑战也更为严峻。时至1994年,当时自1978年晋升为高级公务员的20人中,只有2人还留在政府。即便是在1994年进行了较大幅度薪金调整的情况下,新晋升的高级公务员与辞职以及提前结束合同的数目也仅刚好相抵。

为此,1994年,新加坡政府向国会提交了《以具竞争性薪金建立贤能廉洁政府——部长与高级公务员薪金标准白皮书》。白皮书认为,有资格成为部长或高级公务员的,应该属于那些有能力登上私人企业界顶峰的人。因此,部长和高级公务员的收入,应该与本地私人企业界的顶尖专业人士相比较,并跟私人企业界保持一致的进度。白皮书提出了部长与高级公务员薪金标准的方案。此后,公职人员的薪金又进行了多次不同程度的调整。由上可以看出,新加坡对部长和高级公务员实行高薪,最主要的目的是为了吸引人才,防止人才流失,保证政府工作效率和政府领导力、国家竞争力,也就是所谓“高薪养贤”。

当然,从客观上来说,高薪政策的实施,也有利于促进廉政建设。一者使公务消费透明,便于监督,最大限度地减少一些公私不分的灰色消耗,遏制了公务员利用权力挥霍公款的不廉行为。二者公务员社会地位较高,家庭生活丰裕,如果一个公务员欲行贪污受贿,他会觉得这种行为风险很大、成本太高。再加上新加坡廉政监督机制较为健全,欲行贪污受贿者就有更多的顾虑了。

“廉洁”是如何养成的

实际上,新加坡在1994年对部长和高级公务员实行高薪政策以前,就已经实现了廉洁治理,可以说是先有廉洁政治,再有高薪政策。那么,新加坡又是如何实现廉洁治理的,奥秘何在?笔者认为,其廉洁社会的形成,还特别得益于其执政的人民行动党强烈的廉洁政治意愿和面对的无时不在的现实压力,并能很好地将廉政意愿和现实压力化作对廉洁政治的自觉追求。

人民行动党成立于1954年。在1957年举行的新加坡市议会选举中,该党将“反对贪污”作为最重要的一条竞选口号写入竞选海报,其竞选道具是一支高举的扫把,意即“扫除贪污”。1959年,在新宪制下举行的第一次自治邦议会大选中,人民行动党在51个议席中赢得43席,时年35岁的李光耀就任新加坡自治邦首任总理。人民行动党之所以能在大选中彻底击败此前执政的人民联盟,重要原因即是人民联盟出现了严重的贪腐,新加坡人民为追求民主和廉洁政府投下了人民行动党一票。

取得政权后,人民行动党高度重视廉政建设,特别注意过去易被人利用权力中饱私囊的领域,强化了防止、发现或制止贪赃枉法的手段。同时,及时总结和化解反贪腐过程中遇到的困难和问题,分阶段把法律修订得更加严密,很好地兑现了竞选时“扫除贪污”的诺言。在人民行动党执政后的历次选举中,再也没有反对党提出“扫除贪污”的口号。人民行动党在执政过程中,将廉洁所置地位之高,可简要概括为“三个第一”。

一是将廉洁的政府,作为执政党生存的第一需要。新加坡实行议会内阁制的政治体制。在这种体制下,政党获得执政地位的关键是要赢得国会中的多数议席,而议员的当选又在于能否在五年一次的定期选举中获得多数选民的支持。一旦执政党贪污腐化,将在具有明确时间期限的制度化运作中,遭到选民抛弃而下台。选票的压力迫使人民行动党政府戒慎戒惧,及时清除自身存在的贪腐现象,不能在贪腐问题上给反对党以任何口实。

二是将廉洁的行政,作为新加坡生存的第一要素。鼓励和吸引外商来新加坡投资,是新加坡自1965年建国以来的一贯经济政策。而营造一个廉洁高效的行政系统,被作为确保外向型经济能持久运行、确保国家长治久安的首要任务。1980年1月,在纪念人民行动党建党25周年的庆祝会上,李光耀在讲话中对此专门作了总结。他指出,“新加坡的生存,全赖部长和高级官员的廉洁和效率。我们必须和其他新兴国家有所不同,不然,我们的处境将比他们更糟,因为我们没有他们所拥有的天然资源。只有维护行政的廉洁,我们的经济才能够起这样的作用——使新加坡人看到勤劳工作和报酬之间的关系。只有这样,人们——外国人和新加坡人——才会在新加坡投资;而且,也只有这样,新加坡人才会通过更好的教育和进一步的训练,去改善自己和子女的生活,而不希望通过‘有权有势’的亲戚朋友和贿赂有适当地位的‘熟人’去求取横财。”

三是将廉洁的作风,作为选拔政治精英的第一要求。在李光耀领导的政府,不仅把是否具有廉洁的作风作为选拔政治精英的首要条件,而且有严格的品德考核机制和行为跟踪制度,对品德不良的人绝不手软、放任自流,一旦发现官员的任何贪污腐败行为,便立即严加惩治,无论是谁,毫不留情。

靠持之以恒避免反腐出现“靡不有初,鲜克有终”的结果

治国理政,当以清正廉明为首要任务,可以说这是所有执政团体和执政者都懂得的道理。但“靡不有初,鲜克有终”。因为一旦取得政权,就会面对来自方方面面的诱惑,由初期的信誓旦旦、纪律严明、行动有力逐渐变得纪律松弛、精神松懈、队伍松散,最终腐化变质,导致政权更迭、政息人亡。

为解决这一困境,需要执政者不仅有对廉洁政治的美好愿景、对廉政的着力追求,还需要有脚踏实地、一步一个脚印的实践,让民众从执政团体对贪腐持之以恒的实际斗争中,看到其反对腐败的坚定决心和建设廉洁政治的坚强意志。新加坡廉政建设的一条重要经验,就是通过对法规制度铁心硬手地实施、对贪污行为坚持不懈地打击,再加上大众传媒对贪污者的舆论监督,逐步在全社会形成廉洁的风气,把对廉政制度的坚持转化成廉洁行为的习惯。

李光耀在其《回忆录》中对“铁腕护廉洁”作了这样深刻的阐述:“开始的时候秉着高尚的情操,抱着强烈的信念和取缔贪污的决心不难。但是,除非身为领袖者够坚强,能铁面无私,坚决对付一切违法乱纪的人,否则要做到事如所愿,可没那么容易。我们必须全力支持贪污调查局的官员执行任务,无私无畏。”

像对原国家发展部长郑章远案的处理、对李光耀父子购买房产享受折扣优惠的调查等,都很好地诠释了人民行动党政府反对腐败的坚定决心和严格坚持制度的政治品格。特别是议员坚持走访和接访制度,更是令人感叹。这个制度从1959年人民行动党执政开始,至今已坚持了50多年。根据规定,每个国会议员当选后,必须在两年内挨家挨户地遍访自己选区的居民,并且每周一次接见选民。一位人民行动党议员曾说,多年来,他只遇到过一次接见民众的活动没能正常进行,原因是当晚北京奥运会开幕,新加坡民众都在家中看电视,没人上门来要求议员接见。尽管如此,议员本人仍然坚守岗位。

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《新加坡文献馆》