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新加坡模式宪政与东方式民主

24/03/13

作者/来源:阎海东(22-2-2013) 央视网
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  文献记载显示,新加坡早于公元3世纪就有人居住,主要是马来人。公元14世纪,新加坡开始受到重视。室利佛逝王子拜里米苏拉在该区域建立了马六甲苏丹王朝。

  伴随着英国在世界的殖民扩张,新加坡现代史从19世纪初开始。当时的英国扩张其在印度的殖民版图的同时,日益重视与中国的贸易。在与荷兰人的竞争中,英国迫切需要一个港口。1818年末,总督莱佛士在马来半岛南端建立了一个新的贸易港。新加坡开始隶属于英属印度殖民当局管辖。

  1824年,英国进一步确立了新加坡的殖民地地位。1826年,新加坡成为海峡殖民地。1832年,新加坡成为海峡殖民地政府所在地。1867年4月1日,新加坡正式成为英国的直辖殖民地,由位于伦敦的殖民地办公室直接管辖。20世纪初,新加坡已经跃升为全世界第7大港口。

  太平洋战争时期,日本占领新加坡达3年6个月。1945年8月,英国重新管辖新加坡。1959年,新加坡取得自治地位。1963年,新加坡同当时的马来亚联邦、砂拉越以及北婆罗洲(现沙巴)共组成立马来西亚联邦,从而完全脱离英国统治。1965年8月9日,由于当时的新加坡自治邦政府总理李光耀与马来西亚联邦政府在权力分配上意见不合,新加坡被马来西亚逐出联邦,被迫成为独立的主权国家。

  脱离马来西亚联邦之后,成立了新加坡共和国。同年12月,在修订原州宪法的基础上,新加坡颁布了现行的宪法,同时规定马来西亚宪法中的部分条文仍适用于新加坡。

  由于新加坡长达100多年时间处在英国的殖民统治之下,其政治模式深受英国影响,因此,1965年独立后,新加坡基本继承了英国殖民者建立的相对完备的国家机器和政治体制。上世纪80年代中期,为了适应经济迅速发展,新加坡才开始对其政治制度有保留地进行创新。

  新加坡的宪政

  新加坡宪法规定,国会是新加坡主要的立法机关,由民选的国会议员及总统特别委任的非民选的官方议员组成。民选议员有78个民选议席,他们包括单选区议席、集选区议席代表。民选议员通过大选或补选由新加坡拥有投票权的公民直接选出。官方议员是由国会议员提名、有发言权但无投票权的议员,他们都是曾经为国家立功的公务要员,以及在科学、文学、商业、专业或社团等领域的人士,他们代表各行业和社群的利益。

  新加坡国会对政府的监督全面而细致,其主要体现在立法监督、财政监督、人事监督三个大的方面。

  新加坡国会实行一院制。每届国会任期5年,可以提前解散,但大选必须在国会解散后的三个月内举行。

  新加坡总统是国家元首兼武装部队最高统帅,拥有行政权,并与国会共同行使立法权。总统有权否决政府财政预算和公共部门职位任命,有权审查政府执行内部安全法令和宗教和谐法令的情况,有权调查贪污案件,但总统在行使主要公务员任命等职权时,必须先征求总统顾问理事会的意见。

1992年,新加坡根据1991年的宪法修正案颁布了《民选总统法案》,规定总统的产生方式从1993年起由议会推选改为全国直选,任期由4年改为6年。

集选区制:新加坡特有的选区制度

  新加坡全国分为9个单选区和14个集选区。单选区制又称小选区制,实行的是简单多数当选制,这与其他国家的小选区制度基本相同。集选区制则是新加坡特有的选区制度,是为了保障议员的种族平衡并对少数种族予以适当照顾而建立的一种特别制度。

  集选区制规定,选区参选以候选人小组为单位,每一小组至少为3人,最多为6人,其中必须要有少数种族(即非华人)候选人,且在选举中选民是对候选人小组而不是对个人投票,获得最高票数小组的候选人全部当选议员,而不计算其中每个候选人的得票情况。

  集选区的数量、候选人小组的人数和选区划分由总统宣布,但受以下限制:全国至少有8个单选区;集选区选举的议员不得多于国会议员总数的3/4;有马来族参选的选区数量不少于全部集选区数量的3/5,当该数不构成整数时按最高整数计算;候选人小组由同一政党或独立候选人组成,而不能由混合政党组成,也不能由一个政党的候选人与独立候选人混合组成。

  非选区议员从反对党未当选议员候选人中任命。这是新加坡独创的议员产生方式。

  人民行动党主导权力运行

  新加坡政治制度是按照威斯敏斯特式议会民主模式建立的,而这种政治模式运作的重要基础之一是两大党的对抗体制,但在新加坡,长期以来却是人民行动党长期一党主导,反对党几乎不可能凭选票优势进入国会。

  为保证反对党分配到国会议席,新加坡自1984年起重新开始实行这个制度:非选区议员数量依宪法的规定最多为6名,但国会选举法同时规定,如果有反对党候选人能通过直接选举进入国会,则通过委任产生的非选区议员最多为3名。

  1991年新加坡通过选举法修正案,规定总统有权通过在政府公报上发表命令的形式将非选区议员增加到6名。在实际运作中,国会中一般只保留三名反对党议员。官委议员由总统根据国会特别遴选委员会的推荐任命,最多不超过9名,任期2年。这一制度始于1990年,目的是为了充分表达国会之外的其他重要观点。

  新加坡国会特别遴选委员会由包括国会议长在内的8名国会议员组成,其中议长担任委员会主席。被推荐人必须或为公共服务做出过突出贡献,或为新加坡共和国赢得过荣誉,或在某领域有过杰出成就。国会会议是由议长主持,如议长缺席,则由副议长主持。凡不担任部长,政务次长职的国会议员,或非国会议员但有资格竞选议员的人,都可以被选为议长或副议长。

国会与党一起监督政府

  内阁为新加坡最高行政机构,由作为国家最高行政长官的总理及各部首长组成,内阁负责制定所有政府政策以及国家的日常事务,以集体方式向国会负责。内阁之下分设内政、外交、国防、律政、财政、教育、卫生、人力、交通、贸易及工业、国家发展、环境及水资源、社会发展、新闻通讯及艺术、社区发展青年及运动等部,每部设部长1人,政务部长1至2人,由总理自国会议员中遴定后,向总统推荐委派,由总统任命。

  新加坡宪法规定由拥有国会多数席位的政党组阁,因此自新加坡独立以来人民行动党一直凭借议席优势实行一党执政。

  新加坡政治的高效廉洁,得益于国会及党对政府人事与政策的监督。由于人民行动党的秘书长是内阁总理,内阁部长往往也由人民行动党内的精英担任。政府政策往往先在党内酝酿,然后由人民行动党中央执行委员会决定,再由内阁颁布施行。从某种程度上来说,人民行动党的监督比其他外部监督发挥着更加重要的作用。

  新加坡的经济有赖国际贸易和国内的稳定,为了吸引外资,新加坡执政党必须树立一个由廉洁政府管理的公平市场的形象。为了获得人民的信任与对付反对派,也必须保持党和政府廉洁高效。新加坡政府公开号召并教育国家公务员和各区党的干部要保持廉洁,要有一种献身国家的精神。 

  在新加坡,国家制定的《政府公务员守则和条例》对公务员的学历要求、工作态度以及衣着举止都作了严格的规定,保证各地官员的清廉和高效。为了加强廉政建设,设立了贪污调查局,直属总理办公署,局长由总统任命;它是行政机关,也是执法机关,掌握不需逮捕证就可逮捕嫌犯和查看被查人的银行账户,以及窃听电话等特别的执法权力。

  对人民行动党而言,最大的政治问题或许并不是如何应对来自反对党的挑战,而是如何选定新一代的接班人,实现领导权的顺利交接。新加坡正在这方面努力做出新的探索。

  新加坡的基层管理

  新加坡土地面积仅715.8平方公里,因此没有省市之分,而是以符合都市规划的方式把全国划分为五个行政社区,由相应的社区发展理事会管理,其首长原为由国会议员兼任的主席,从2002年起,首长改制为专职称市长,其级别相当于部长。

  新加坡社区管理的政府责任部门是社会发展部、青年部及体育部,负责社区发展的政策制定、职能策划,下辖社区管理的三个指导机构:人民协会、社区发展理事会、市镇理事会。人民协会是全国社区组织总机构,成立于1960年,目的是促进种族和谐和社会团结,加强公民与政府的一体感,贯彻政府施政政策。

  新加坡全国共设 5个社区发展理事会,承担推展社区计划,扶持弱势群体,提供老年服务等公共服务职能;市镇理事会组建于1988年,共有16个市镇理事会,其中14个市镇理事会归执政党的 14个集选区管理,另外 2个归在国会中拥有席位的反对党管理。市镇理事会的主要功能是控制、管理、维修与改善组屋居住环境,管理包括商业在内的公共配套设施,推进旧组屋及其公共设施的翻新计划。

  从职能上来区分,人民协会是法定机构,重视社区基层组织管理,为执政党奠定了深厚的社会基础;社会发展理事会承担了社区福利工作,偏重于公共职能,但其定位是社团组织而非公共机构;市镇理事会为社团法人,是非政府组织,承担市政物业管理职能。

  为推动组织社区活动,人民协会又下辖三个社区服务的基层组织:公民咨询委员会、民众联络所和居民委员会。公民咨询委员会与选区相对应,新加坡现有 84个选区,所以有84个公民咨询委员会,由1名国会议会代表管理。公民咨询委员会负责规划、领导和协调选区内的基层工作,负责把居民与政府之间的沟通。

居民联络所代表人民协会行使管理社区民众俱乐部的职权,组织举办各种有益的社会活动。目前新加坡共有106个民众联络所,每个选区1个,个别较大的选区有2个。社区最小的区域性组织是居民委员会,居民委员会通过组织形式多样的活动促进邻里和睦,增进居民间的认识与了解。

  目前,新加坡全国共有社区居民委员会546个。从功能上来区分,联络所着重组织各种社区活动;居委会侧重对包括邻里关系在内的居住软环境管理;公民咨询委员会则起到了党、政、民之间的媒介及执政党基层外围组织的作用。

  以法治加强社会管理

  众所周知,新加坡以司法严苛而著称。新加坡政府认为,要实现国家的现代化,必须保持国家的稳定和秩序的良好。因此,政府在大力发展经济的同时,注重厉行法治,以治国、治官、治权,以加强整个社会管理。

  新加坡的司法主要分两部分:新加坡最高法院和新加坡初级法院。新加坡最高法院由高等法院和上诉院所组成。最高法院具有广泛的民事和刑事管辖权。上诉院是新加坡的终极法院,即诉讼人士可以上诉的最后以及最高的法院。新加坡初级法院包含地方法庭、推事法庭、家事法庭、少年法庭、小额索偿法庭。此外,新加坡也有其他司法机关专门处理有关法律纠纷。

  新加坡宪法确定司法机关的独立审判权。司法官员享有司法豁免权,不可因其审判行为被民事起诉。为保证司法独立,宪法明确规定国会不可审议法官的司法行为,除非1/4的国会议员请求审议。

  新加坡高等法院的法官受宪法的保护,高等法院法官由总理向总统推荐,再由总统委任。法官享有“铁饭碗”的权利,不到法定退休年龄65岁,不可革除其职,除非他自己辞职、因犯罪行为而遭特设法庭依法定程序撤销其职,或因身体或健康关系而须辞职。上述规定保证高院法官能毫无畏惧地独立行使司法权,不担心因审判行为而失职。 

  初级法院法官及法律官员委任是由法律服务委员会决定,这些法官是国家的公务员。因为法律委员会的主席是全国首席大法官,大法官统一领导这些初级法院官员和法律官员,所以这些法官独立于其他政府部门,遵循大法官的领导,独立地行使司法权,不受任何政府部门或个人的干涉或左右。

  东方式民主与社会经济发展

  为何新加坡在威权政治下能取得巨大的经济发展成就?分析认为,最主要的原因是,新加坡较好地保障了公民的经济自由。在新加坡独立之初,政府经济管制的领域就不算多,后来又不断放开,且统治者有意识地防止政府对经济尤其是对企业微观活动的过度的、尤其是非法的干预。

  另一方面,新加坡的严苛法律也对经济发展有重大积极意义。法律严格划定了政府的行为规范,使官员变相调整政策侵犯和干扰公民经济权利的可能性大大降低,在整个社会中建立了一个良好的“预期系统”,有利于公民安心发展事业。与此同时,新加坡也推行了一系列开明政策,起到了相当积极的作用。

  从整个社会经济发展来说,作为小国的新加坡在独立之初,社会财富与权力分配就比较均质化,这使其少有社会分歧与冲突,而这一点很有利于全民发展的政策的推行。

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《新加坡文献馆》