今天

新加坡的公积金制度

01/04/02

作者: 未详 日期: 2002-4-1 来源:中税网http://www.taxchina.cn/StatuteLib_statuteDetail.asp?StatuteId=118183

新加坡是亚洲的一个小国,人口令有300万。新加坡除了经济上的成就为世人瞩目外,其社会保障体系也破有特色,该国实施的中央公积金制度是世界上为数不多的不具备再分配功能的养老金计划模式,与欧美国家的社会保障制充有很大的不同,与智利模式一样在世界上独树一帜。

新加坡的社会保障制度建立于20世纪50年代。1953年通过公积金法案,1955年成立中央公积金局并颁布了《中央公积金法》。建立中央公积金旨在为雇员在退休时或不能工作时介供经济上的保险。经过40多年的运作,中央公积金制度已成为新加坡全民社会保障制度。范围不仅包括社会保障范围,还涉及住房、保健、教育、投资等方面。目前,新加坡有85%以上的大发展都加入了中央公积金。

新加坡的中央公积金是政府、雇主和雇员共同参与的强制性储蓄性保险。按公积金法规定,凡工薪收入者,无论是公务员、职员,都要参加中央公积金计划,向中央公积金局(Central Provident Fund, 简称CPF) 按归足额缴纳公积金,连个体商贩也要参加该计划。公积金由雇主和雇员共同缴纳。对于55岁以下的雇员,缴费率为30%,雇主负担10%,雇员55岁至60岁的雇员,总缴费率为16.5%,60岁至65岁的雇员,总缴费率为9.5%,65岁以上的为7%。CPF成员的缴费存款免征个人所得税、遗产税。参加中央公积金的成员都有三个账户:普遍账户(special account)。

普通账户金额占公积金的75%,可用于购房、养老金,也可用于其他保险及投资等。按规定,成员可以用公积金的存款投资于股票和证券,该股票和证券是中央公积金局经有关专家推存且认为风险较低的,投资所得的红利和利息计入本人账户,以作为养老基金,退休后才可以使用。

保健账户占公积金的15%,主要用于为自己以及作为新加坡公民或永久居民的配偶、子女、父母和祖父母支付住院或门诊费用。

特别账户占公积金的10%,主要用于老年生活费和特别急需之用。成员到55岁可以一次性提取。

新加破的社会保障制度有以下几个特点:第一,该制度是以家庭为中心构建,政府起了重要的引导作用。新加坡十分重视家庭在社会保障中的作用,中央公积金的建立,也特别强调以家庭为中心,维持社会稳定和经济发展。第二,建立了完全积累式的个人账户制度,强调社会保障的激励机制。第三,注重中央公积金投资安全。为保证中央公积金的运营,新加坡政府规定,中央公积金结余的99%用于购买国债,政府再以这部分资金改善人们的住房和其他公益事业。这样,既保证了保险基金的安全性,又有利于发挥保险基金的功能。

新加坡的中央公积金计划完全是个人账户式的,没有任何形式的统筹,因此从本质上说属于基金制,与欧美国家的社会保障制度出本质上有很大大差异,特别是因其不具备社会再分配的功能,因而长期以来备受许多经济学家的责难。一些低收入者或年轻人在相当长的时间内难以积累到足以满足购房的存款额,难以享受中央公积金带来的利益,从而形成待遇关别悬殊、贫富不均的现象。有的经济学家提出这种制度的设置存在着一个反帕累托效率的发放主入再分配,即工资越高的雇员,从雇主缴费中得到的福利的增加值大于工资较低的雇员。这样会造成新的不公平,因此这种制度的设置不能很好地体现社会保障的功能。而且,较高的缴费率加重了企业的负担,削弱了新加坡企业在国际市场上的竞争力。但赞同新加坡模式的人认为,没有一种制度的安排是完全公平的,现收现付的模式表面上只是一种形式上的公平而非实质上的公平。社会保障制度中同样要考虑公平和效率的关系,社会收入的再分配功能不是社会保障的最根本的和惟一的功能,再分配可以通过税收的方式来实现,也可通过社会保障中的其他形式来实现。

三、对我国的借鉴和启示

智利和新加坡的社会保障模式引起了世界各国和国际组织的高度关注,同样是经济欠发达的条件下建立社会保障制度,这两个国家的经验和做法是否可以为国我所在地借鉴呢?

关于智利模式的成功与否,在国际上引起了极大的争论,有人持肯定态度,也有人持否定态度。肯定者认为,将养老保险由一般的公共部门管理改由私营机构运营,能够有效地提高社会保障管理的效率和服务水平,提高养老基金投资的回报率,促进国民储蓄率的增长和资本市场的发育,并减轻企业和国家的负担。否定者认为,实行个人账户弱不禁风化了社会保险的再分配功能,不符合社会保险的共济性原则,养老基金投资的商业化运作大大增加了管理成本,养老基金的管理费用过度,而且,由私营机构管理数额巨大的养老基金,容易形成金融垄断,不利于资本市场的竞争。养老保险由私营企业直接介入,政府的责任大大增加,使政府面临着巨大的风险。

从我国目前建立社会保障制度所在地获得的经验以及需要努力的方向来看,智利的模式并非我们的榜样,其中最重要的是我们不具备私人机构经营的条件,而且,私人化经营所带来的弊端是我们不能回避和忽视的。“把工人移交给私人保险组织负责的任何做法都是危险的。这样会扩大不公平,收入高的以增加保障,而收入较低的工人(他们通常会遭到更多的风险)承担的风险增加,然而就事故而言,后者更需要公共基金计划的帮助,简言之,20世纪80年代社会政策并不意味着要把向来被认为政府基本责任的服务商业化。“因此,我们难以做到社会保障运营的私营化,但是,智利社会保障运作注重效率和投次的最大化,这一点仍然是我国社会保障基金运营所应当追求的。

关于机关报加坡模式,我们认为,一种制度的设置不可能是千篇一律的,各国有各国不同的制度和国情,尤其是社会保障这样一个关乎全民、关乎国家和经济发展的制度,应当允许各国根据本国的情况来构建自身的制度。新加坡中央公积金计划运作四十多年,事实证明是高效而稳定的,对新加坡的社会经济发展起了重要的积极作用。新加坡模式有以下几点值得我们探究:

第一,中央公积金制度更注重防贫功能。传统的社会保障制度以济贫性作为其本质功能,而公积金制度实质属于预防性的强制储蓄,以防贫取代了济贫,该制度较好地解决了国民的社会保障问题,在实行社会保障全民性,统一性、强制性的同时,又有效避免了欧洲国家实行高福利政策给政府带来的财政重负。

第二,中央公积金制度对本国的经济起到了重要的调控作用。主要表现在以下方面:一是适用调查公积金缴费率,以适应经济发展的变化,起到刺激或者抑制经济的作用。二是极大地发挥了公积金融资和调节投资的功能,使政府能够积聚和调动大量资金,调节国家的设资方向。三是有利于配置劳动力资源,因公积金的缴费率随雇员在年龄增加而降低,所以可以鼓励雇主继续雇用年龄较大的雇员。

第三,中央公积金的运营和管理是高效而成功的。公积金计划的会员对自身账户的基金,是在公积金局的指导或引导下进行投资或消费,决策权由会员自己行使,公积金存款的保值增值值责任转移到会员本身,政府在公积金管理方面主要起引导、审查、保证信息渠道畅通的责任。这样较好地解决了社会保险金保值与避免风险的矛盾。此外,中央公积金局作为社会保障管理机构,其经费并不直接来源于基金本身,而是来源于息差、罚息和滞纳金、房屋出租收入等三个部分,这样不仅滑有损害到会员的利益,而且还会在经济利益上刺激中央公积金局的执法积极性,加大对缴费的监控力度。

对于新加坡模式,有人曾探讨能否在同是东方国家的中国也引入中央公积金制度,建立纯粹的基金制,以解决我国目前经济水平较低、国家财力难以支撑巨大的社会保障费支出的问题。我们认为,新加坡模式只能适用于新加坡,我们没有必要照搬,理由有:第一,中央公积金不具再分配功能,丝毫没有互济性,只能说是社会保障制度的一特例,不能代表社会保障制度的本质和发展方面。

第二,我国的国情与新加坡相比有许多不同点。一是我国总体经济水平还欠发达,收入水平比较低;二是我国人口多,尤其农村人口多,劳动力素质较低,劳动力远远供大于求,而新加坡属城市化国家,劳动力严重短缺,等等。

第三,如果由现收现付金部转为基金制,则现代人除了要为自己养老而储蓄性缴费之外,还要承担上一代人的现时养老费用,这样对现代人来说是不公平的。

第四,我们建立社会保障制度的背景和前提与新加坡有很大的不同,这一点是我们不能忽视的。新加坡的中央公积金计划建立在其独立前的1955年,此前并无任何的社会保障制度,当英殖民政府引入中央公积金制度时受到了民众的普遍欢迎,使该制度得以顺利推行。而我们今天的探讨建立社会保障的最新模式时,已经实行了四十多年传统的国家社会保障制度,人们对社会保障新模式的心理预期较高,如果完全实行实与传统模式大相径庭的基金制,百姓恐怕难以认同和接受。

综上所述,我们不能照搬新加坡模式,但上述新加坡的成功经验可以为我国借鉴。

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《新加坡文献馆》