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新加坡电信自由化进程及政府监管所扮演的角色

06/11/06

作者:杨海峰 日期:6-11-2006 来源:http://www.cww.net.cn/Inttel/2006/11/51982.htm

〖编者按〗尽管新加坡和我国国情相差太远,但是新加坡政府在电信自由化改革以及作为政府监管部门所做的一切努力都值得我们关注。新加坡政府认为一个充满竞争和活力的电信产业将有助于推动新加坡经济的整体上升,更是推动新加坡未来发展的基石。本文是本刊记者对新加坡电信自由化改革的简单回顾,期望能从中得到一些对我国电信改革的借鉴之处。

新加坡作为全球贸易自由化的一个典型国家,其电信产业的变迁正好印证了新加坡贸易自由化的变革,而新加坡通过对电信产业的自由化改革,提升了新加坡整体经济的发展,本文所简要阐述的就是新加坡电信自由化进程及政府监管所扮演的角色。

一、新加坡电信自由化进程

1992年4月1日,新加坡政府正式做出了关于电信自由化改革的决定,将原新加坡电信监管局(TAS)拆分为三个独立单位。分别是重组后的TAS,负责监管、发展和推广电信和邮政产业;新加坡电信,公众电信服务商;新加坡邮政,公众邮政服务商。该阶段可以称为新加坡电信自由化改革的第一阶段(1992年4月~1997年5月)。

新加坡政府之所以做出这样的决定有三个原因。

第一,给予新加坡电信作为商业个体操作的灵活性,以适应快速发展的市场环境。因为在这之前,新加坡电信作为新加坡国有企业,存在着和当初我国仅有中国电信一家运营商时期的所有弊端,使新加坡电信产业发展滞后,企业运做缓慢,缺乏活力。

第二,通过改革,政府可以在电信产业领域卓有成效地引入竞争。新加坡之所以能够在后期发展迅速,和其改革开放是分不开的。政府已经觉察到政企一体以及仅有一家国有运营企业的弊端。因此,希望通过私有化国有电信企业引入新的竞争企业,从而形成有效竞争的局面。

第三,通过电信自由化改革,其它经济产业能够从高效率的电信业发展中得益。这一点从这几年新加坡的发展可见一斑,新加坡通过大力发展本国通信与IT基础设施,吸引了大量的外资企业进驻,从而提升了新加坡经济的科技含量,使新加坡依靠信息与IT技术,取得了迅猛的发展,而这一策略将长期成为新加坡改革的重点。

新加坡政府在做出这个决策之前,对未来全球电信产业发展以及新加坡在未来的发展进行了系统而认真的思考,制订了新加坡电信自由化的十五年改革计划。

事实上,新加坡政府的这一决策和我国当初实行邮电分家、政企分离的目的是相同的。所不同的是,新加坡政府对独立出来的新加坡电信进行了彻底的私有化改造,这样做的目的是可以让企业更加灵活地发展,同时更加容易通过法律程序对其监管。这和我国电信分拆之后,依然是纯粹的国有企业不同,并不是完全意义上的政企分离。新加坡政府对新加坡电信进行了彻底的私有化改造,通过引入本国资本,彻底将国有的新加坡电信转变为一家多元化的私营性质的电信运营商,然后通过上市使其成为一家真正依赖市场发展的企业。而这一措施也是整个新加坡电信自由化最关键的一步。

为了实现这些目标,政府特意给了私有化的新加坡电信特殊的政策和保护,比如新加坡电信得到移动通信服务5年的垄断合约以及15年的基础电信业务垄断权。其目的是为了扶持私有化之后的新加坡电信能够迅速找到自己的发展思路,能够迅速壮大起来,以便迎接不久到来的竞争局面。

但是,之后几年的全球信息产业发展十分迅速,电信产业的全球化竞争越来越明显。因此,新加坡政府认为原先制订的15年电信自由化道路似乎有些缓慢。于是在1996年5月,新加坡政府决定修改原先制订的计划,将为期15年的电信自由化改革缩短了7年,即把原本将于2007年3月31日结束的改革截止日提前到2000年3月31日。同时,为了完成这一变化,政府特意将新加坡电信拥有的15年的基础电信服务垄断权也缩短了7年,政府通过向新加坡电信赔偿12亿美元收回了这一垄断权,其目的就是为了提前引入竞争。

从1994年6月开始,新加坡政府开始给新兴运营商颁发互联网接入、移动语音、呼叫中心等多种业务牌照,要求这些企业能够在新加坡电信垄断服务结束之后马上推出相关服务,参与到新加坡国内移动、固定以及新兴电信业务的发展和竞争中来。

随着电信自由化改革的提前,到1997年4月,新加坡第二家移动通信运营商(M1)和3家新呼叫运营商(M1、STSunpage以及HutchinsonPaging)进入市场并开始提供服务。1998年5月,星和(StarHub)成为第二家获准经营基础电信业务的公司和第三家获准经营移动通信服务的公司。至此,从1996年5月到2000年4月,可以定义为新加坡电信自由化改革的第二阶段。在该阶段内,新加坡基本上形成了以新加坡电信、M1以及星和为主的三家主流运营商以及数十家新兴服务提供商的运营格局,为后来实现全面电信自由化打好了基础。

那么,新加坡政府为什么要将原定15年的电信自由化进程提前到2000年完成呢? 其最主要的原因是要加速新加坡国内电信市场的全面竞争,以迎接即将到来的全球化竞争,主要有来自四个方面的因素需要改变电信自由化进程。

第一, 全球自由化将影响新加坡要发展成为领先的信息通信枢纽的目标。

第二, 全球信息产业的迅猛变化要求新加坡必须改变发展策略。

第三, 作为全球经济的一部分,新加坡需要吸引新企业和投资,以促进本国的发展。

第四, 作为全球自由化经济的典范,新加坡需要在各个领域全力打造自由化市场。

1999年4月到2002年4月,可以看作是新加坡电信自由化的第三阶段,也就是所谓的完全自由化阶段。在这个阶段内,新加坡政府完全解除了对国外企业直接或间接的资产禁入。由于新加坡国内运营商全部是私有化企业,因此对于外资的控股、投资等完全由企业自主决定,政府在这方面没有任何的干扰。政府所要做的只是利用各种监管手段,尤其是建立完善的监管法律体系,让新加坡成为一个完全自由、高效、平等的充满竞争的市场。

另外,完全自由化的措施取消了对企业数量和类型的限制,谁都可以成为运营商,但是有一点,政府监管部门对牌照的发放非常严格,这样就避免了某项业务竞争太多的情况。除此之外,运营商可以自由决定所用网络的类型、系统和设备。政府部门也会针对本国的发展情况,推荐一些技术平台来提供服务,这样的话,运营商也可能为政府部门提供服务。同时利用特殊的法律机构加大对提供政府通信保障的服务商的监管力度,以保障国家安全等事宜。

通过上述三个阶段,新加坡政府的电信自由化改革,使得新加坡成为一个完全的电信自由化国家。通过几个阶段的实施,不断加大本土企业的竞争环境,使得本土企业有了很强的竞争实力。之后,外资和国际运营商的进入,使得新加坡电信市场成为全球最为活跃的电信市场之一。这里不但成为最先进技术的试验地,也是新兴业务的发源地。而新加坡更是通过电信自由化改革,使得新加坡的电信基础设施遥遥领先于其它国家,从而带动了其它经济的迅猛发展,为新加坡的经济增长做出了重大贡献。

二、电信市场自由化推动新加坡经济增长

我们可以简单看以下几个数字,这仅仅是新加坡在2000年实现电信市场自由化后在商务和市场领域收获的部分成果。

家庭宽带普及率达到58.2%; 移动电话普及率达到100%; 国际长途电话话费下调80%; 国际网络连接能力从0.4Tbit/s上升至28Tbit/s。

新加坡资讯通信发展管理局副局长兼电信部主任梁景泰先生近日向本刊记者透露了新加坡电信自由化改革的发展成果。

截至2006年10月,新加坡电信市场已从垄断经营发展成为超过800家电信企业相互竞争的大舞台。新加坡最早于1992年开始在基础电信和移动服务中引入竞争,并从此踏上了对电信市场逐步实施自由化改革的历程。随着互联网的涌现、信息和通信技术的融合等技术潮流的出现,新加坡决定在2000年提升改革力度,较原定计划提前两年对电信市场实行了完全自由化。

梁景泰先生表示:“1999年,我们感到如果新加坡不尽早在开放市场上采取急进措施,我们将损失大量机会。那时如果我们再等上两年,我们将最终不能成为新兴技术的弄潮儿。”

在做出完全开放市场的决定后,新加坡发生了翻天覆地的变化,并推动了电信市场的腾飞。梁先生指出:“我们迅速推出了市场准入的框架和机制。我们甚至在短短6个月内就促成了互联互通价格指导文件的出台,这个速度在国际上都很可能是一个纪录。互联互通价格指导文件是我们取得的一项非常重要的成就,没有这份框架文件,开放市场可能就是纸上谈兵。”

互联互通价格指导文件为新入市企业提供了基准,使新入市企业能够与主导运营商达成互联互通合同。互联互通价格指导文件与针对所有电信企业的《电信业竞争准则》共同为新入市企业创造了平等的竞争舞台,并加强了市场透明度和业务确定性。

梁先生在谈到上述发展时指出:“这就好像是规则已经就位、裁判已经到场,比赛马上就可以开始了。”

随着市场引入完全竞争并取消直接和间接的外资限制,新加坡电信业不断发展壮大。目前,新加坡已成为通往亚洲的门户,全球7000多家跨国企业在新加坡设立了地区办事处。新加坡也为消费者或企业提供了大量创新服务,包括移动电话来电免费、按秒收费以及3G手机的视频电话和电视功能。到2007年,消费者和企业还能真正享有号码可携式服务。新加坡将涌现越来越多的创新服务,包括IP电话和IP电视等语音和数据融合服务。

梁先生表示:“电信市场自由化的成果同样表现在电信和信息通信以外的行业,如大量使用电信服务的金融和制造业。自由化大大增强了这两个行业的竞争能力。”

电信服务成为支撑信息通信业的第二大支柱,其2005年收益在总计为3789亿新元的信息通信业总收益中占19%。

三、政府监管部门

在电信自由化进程中所扮演的角色

从1992年4月开始,从原新加坡电信监管局(TAS)分拆出来的新电信监管局担负起了新加坡国内电信与邮政产业的监管工作。1999年12月新加坡电信监管局与新加坡国家电脑局合并建立新加坡资讯通信发展监管局(IDA),主要担负IT与通信产业监管工作。

IDA的职能事实上和我国信息产业部的职能相近,主要是监督产业发展,制订相关政策,确保行业有效竞争,规划新加坡IT与通信产业的未来等。

在2000年之前,IDA的主要职能是监督国内电信企业,推动电信自由化进程,力求实现早期制订的自由化改革方案。

从2000年开始,IDA开始着手制订相关法律、法规,以保障电信完全自由化的进程顺利进行。这期间IDA主要制订的法律、法规如下。

2000年9月,推出了电信业竞争准则—《电信竞争法案》 。该法案明确了电信企业之间的竞争规则,以法律的形式明确了制裁手段,为新加坡电信全面自由化打下了良好的基础。

2001年1月,新加坡资讯通信发展监管局批准通过新电信制定的互联互通价格指导文件,保障了互联互通,避免了由互联互通引起的恶性竞争。

2003年11月,新加坡资讯通信发展监管局取消新加坡电信在国际电话服务供应市场上的所有限制以及在国际电话服务零售市场上的资费申报限制,使得新加坡各运营商之间的竞争环境更加公平,有利于竞争。

2005年2月,修订后的《电信竞争法案》推出,以适应市场发展趋势。

2005年5月,新加坡资讯通信发展监管局拍卖无线宽带接入频谱。通过频谱资源管理和控制运营商的发展。

2005年6月,新加坡资讯通信发展监管局宣布关于IP电话和电子号码(Electronic Numbering) 的相关政策和执照颁发框架。

2005年11月,新加坡资讯通信发展监管局批准通过新加坡电信修改后的互联互通价格指导文件。

通过上述几个典型例子可以看出,IDA在制订法律、法规以管理和监督整个电信产业的过程中有这样几个规律或者说这样几个监管原则。

第一,促成可持续竞争,确保公平竞争环境和市场份额。其实,通过前面电信自由化改革就可以看到,新加坡政府的出发点就是促成可持续竞争。无论是对以前曾经有过政府背景的新加坡电信还是后入的运营商,IDA都是欢迎的。比如在一段时期内限制新电信的某些业务发展,从而推动新兴服务提供商的发展。当新兴服务提供商在该项业务成熟之后,又取消对新电信的限制。其中,《电信竞争法案》就是确保各服务提供商之间的公平竞争的利器之一。

第二,通过监管制度推动产业成长。制度不是制约,而是一种力量。IDA始终坚持这样的信念。IDA相信市场引导力,它能降低价格,带动服务创新。比如制定互联互通价格指导文件,就可以杜绝不同运营商之间利用互联互通做文章,阻碍产业的发展。另外,IDA早期推动的号码携带等政策,都推动了弱小运营商的发展,而不是只让大运营商发展。

第三,杜绝法律真空。IDA对监管法律的制订是我们应该学习的地方。IDA一直在努力使其制订的法律超前一些,这样将避免出现法律真空现象,让服务商钻空子。比如,VoIP出现之后,IDA迅速制订IP电话牌照框架,使得部分新兴服务提供商无法在VOIP上投机。另外,及时修改法律,使其能够不断适应高速发展的电信产业也是IDA的特色。比如前面例子中提到的IDA不断修订《电信竞争法案》,就是为了适应不断发展的自由化电信市场。

第四,处理技术之间的融合。事实上,监管落后于技术的发展是当今各国电信监管机构共同遇到的一个棘手问题。而IDA在解决这个问题上有它自己的一套。在IDA,有一个专门的技术机构,它专门搜寻全球领先的各类IT与通信技术,然后去研究和了解他,并去评估这些技术在新加坡可能的发展路径。然后给新加坡的电信运营商提出相应的意见,并提前制订相应的法律等。比如IDA就在新加坡规划了其3G、Wi-Fi、WiMAX等融合发展的策略,并演进成为其新加坡下一代信息通信基础建设中无线宽带部分。

第五,加强政府和企业的合作。经过电信私有化和自由化改革,新加坡本国的信息通信基础设施完全依靠私有力量来建设。那么,这个时候,政府和企业之间的合作就非常重要。比如本刊之前报道过的新加坡2015智慧国计划,就是由新加坡政府规划和出资,由各服务提供商共同参与的大型基础设施建设计划。通过各种不同的合作,加深了政府和企业之间的关系,使得政府在制订监管政策的时候,更能贴近企业,使法律、法规更加有效,更加合理。

可以看到,只有400多万人口的新加坡却拥有超过800多家电信企业相互竞争的局面,整个信息通信产业已经成为新加坡的第二大支柱产业,其2005年的收益高达3789亿新元(约合17000亿人民币),而其电信服务产业的收入占到了其中的19%。这种空前的变化就来自于新加坡电信自由化改革以及新加坡监管机构的不懈努力。

对于今天的中国电信产业而言,经过多年的改革发展,已经形成了自己的特色和发展思路。但是,在某些细节上还有待于改进,在法律法规上需要进一步健全,运营格局还不够稳定,监管部门对运营企业的管理还存在很多问题。可以说,中国的电信改革又到了一个新的转折点,我们希望通过新的改革措施,我国的电信产业将成为推动整个国民经济发展的基石。

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《新加坡文献馆》