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私有化不是國有企業改革出路

20/07/10

作者/来源:周建軍 瞭望 http://news.sina.com.hk

《瞭望》文章:私有化不是國有企業改革的出路

國有企業和私有企業面臨的問題非常類似。如果政府沒有能力經營好國有企業,也不會有能力實施一個好的私有化

政府公共投資和國有企業在經濟發展中應該發揮什麼樣的作用?國有企業有無存在的必要?私有化是否國有企業改革的當然出路?從世界範圍來看,有哪些成功的國有企業改革經驗和可行的操作方案?

響應2005聯合國世界峰會協助世界各國制定國家發展戰略的號召,聯合國經濟社會事務部(UNDESA)組織各個領域的專家起草了包括“國有企業改革”在內的一系列國家發展戰略政策建議。這些政策建議自2007年以來陸續推出,建議的嚴謹和權威性也越來越受到各界人士的關注。

應《瞭望》新聞周刊之邀,國家發展戰略“國有企業改革”篇的政策建議起草人、英國劍橋大學張夏准教授和聯合國主管經濟社會事務的助理秘書長喬莫新特蘭姆博士日前接受了專訪,闡述了相關見解。

公共投資能發揮關鍵作用

周建軍:作為聯合國經濟社會事務部的政策建議起草人,請你總體上談一談公共投資和國有企業在經濟發展中的作用。有一種意見認為,公共投資會擠出私人投資,您對此有何評價?

張夏准:公共投資必須在任何扶貧經濟發展戰略中發揮關鍵作用,市場是促進經濟發展的有力機制,但是市場也常常不能產生可持續經濟發展所需的經濟推動力和社會正義。例如,法律和秩序、基本的基礎設施、初級保健、基礎教育以及科學研究之類的公共品,是不可能由個人完全按照市場激勵提供的。

為了糾正市場的缺陷,公共投資能發揮也應該發揮關鍵作用,在涉及長期發展方面尤其如此。長期發展需要做大量的人力物力投資。通過“擠入”效應,公共投資也是促進私營經濟活動的關鍵措施。尤其在一些領域,諸如為出口大宗農產品而修建的道路設施、對新開發產業工程師的訓練進行投資、那些對私營部門風險太大的基礎投入產業。

盡管有很多潛在收益,公共投資在很多發展中國家還是下降了。發展中國家公共投資占國內生產總值的比重,從1980年代10%的峰值,下降到了2000年的僅僅5%多。這個下降在拉丁美洲表現得特別劇烈,從1970年代末期的8%~9%下降到了2000年的不足3%。這種下降很大程度上是因為國際貨幣基金組織要求的條件約束所致。

在許多發展中國家,對公共投資的糟糕管理也是一個嚴重的問題,改進公共投資管理的方式也是需要的。

周建軍:你提到了公共投資(包括國有企業)的管理問題。如何看待當下圍繞國有企業改革問題的種種爭論?

張夏准:首先,沒有一個明確的理論例子去支持或反對國有企業。薩平頓-斯蒂哥列斯基本私有化理論指出,僅僅在嚴格和經常不現實的條件下,私營經濟部門的業績才好于國有企業。其次,需要著重指出的是,大型國有企業面臨的問題和大型私有企業面臨的問題是非常類似的。由于龐大且複雜的組織有為數眾多、相互交叉的層級,他們都遭受複雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。再有,即使在邏輯層次,全面私有化這一被今天的經濟正統觀點支持者們推崇的方案,也只是解決國有企業問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業的大量股份,但仍舊可以保留國有企業中占多數的份額,或者至少一個控股的股份(比如30%~40%)。而即使對理論含糊不清,注意真實世界的運作也是重要的。沒有清晰的、系統的証據表明國有企業是經濟的負擔。

國企可能建立起對公平的關切

周建軍:你強調了“注意真實世界的運作”,能否給出一些國有企業運作的模範案例?

張夏准:現實中,很多國有企業有效率而且運行得非常好。新加坡航空,經常被評選為世界上最好的航空公司,是一個國有企業。新加坡航空57%的股份,被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運輸管理局也是一個國有企業。世界級的企業諸如巴斯的區域噴氣式飛機巴斯航空工業公司、法國汽車制造商維奴和韓國鋼鐵生產企業浦項鋼鐵最初都是以國有企業身份取得成功的,國家至今仍舊對巴斯航空工業公司和維奴汽車公司施加著重要的影響。

事實上,為數眾多的國家憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟成功。除了新加坡航空,新加坡政府不只在電話通訊、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業,而且在半導體、造船、工程、船運和銀行擁有企業。新加坡算得上世界上最大的擁有國有經濟部門的國家之一。20世紀下半葉,奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經濟部門,且運作良好。特別是在法國,國有企業經常被置于產業現代化的最前沿。

相反,許多不成功的經濟體的國有經濟部門非常之小。根據世界銀行的一個報告,即使在1990年代大規模的私有化之前,阿根廷的國有經濟部門比重不到40個發展中國家平均水平的一半。菲律賓的國有經濟部門甚至更小,國有經濟部門占國內生產總值的比例是1.9%,不足40個發展中國家平均水平10.7%的 1/5。

周建軍:你認為建立國有企業是發展中國家經濟發展的必要手段嗎?有人認為,國有企業能做到的事,私營企業也能做到。

張夏准:因為資本市場有對短期收益的內在偏見、不喜歡風險,大規模項目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發銀行來融化風險、風險投資,而不是建立和運營生產性國有企業自身。然而,在大多數發展中國家,即使存在開發銀行,必要的風險投資也沒有被建立。在這種情況下,對付資本市場失靈,建立國有企業會比建立開發銀行更有效。

浦項鋼鐵的例子能解釋國有企業的另一種典型看法,就是關于外部性問題的看法。浦項鋼鐵,在政府的幹預下,沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤,反而,它把生產獲得的利益轉移給產品的買方,使整個經濟都受益。韓國政府投資浦項鋼鐵的“社會”回報──或者說對整個經濟的回報──遠遠高于“私人”回報──或者說只給公司的回報。這種私人回報和社會回報的差異,經濟行話稱外部性,是建立國有企業的另一個理由。

廣義地說,國有企業可能建立起對公平的關切。例如,如果聽任利潤最大化企業的擺布,生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務。在這種情況下,國有企業可能是確保全體公民普遍享有基本服務的捷徑。另一個例子:私營的養老金和健康保險體系拒絕接受“高風險”的群體,這些人通常是窮人。國有企業運營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。

國有企業運作不良的兩個問題

周建軍:除了這些運作良好的國有企業,還有很多國有企業是運作不良的。為什麼?

張夏准:最重要的解釋包括兩個方面:委托代理問題和搭便車問題。這是基于個人追逐自我利潤的假設。根據定義,國有企業是被不擁有國有企業的經理人來運營的;公民個人也沒有激勵和手段去監控國有企業經理人。

這兩個問題是真實存在的,並且對解釋糟糕的國有企業業績是非常重要的。然而,這些理論也適用于所有權和經營權分離的大型私有企業。對經理人的監控是一個 “公共品”,而對這個“公共品”的提供既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

事實上,在某種情況下,對國有企業的監控應該比對所有權分離的私有企業更容易。一方面,如果國有企業被無效運行,公眾(包括納稅人)的貢獻將會被浪費。公眾可能會像私有企業的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業的領導人。另一方面,在中央集權的管治架構下運作的國有企業,是比較容易被監控的。在國有企業部門,常有一個或幾個明確的機構負責監控國有企業的業績,例如相關的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業監督機構。然而,除非一些股東足夠大到可以提供監控的“公共品”,經營權和所有權分離的私有企業不能採取這樣的一致行動。

的确,我们可能会说政府就是为解决此类“公共品问题”而建立的,对被雇用的国企经理人的监控只是一个例子。更重要的是,事实上很多公司,尽管经营权和所有权分离,不管国有的还是私有的都运作得很好。这显示对企业的良好管理比给予个人以物质激励更重要,因为个人的自我利益不是人类的唯一追求。而针对国有企业的软预算约束问题也并不仅仅是国有企业所有权产生的后果。如果是政治上足够重要,诸如存在大量的就业、或是军队、医院、私营企业等政治上敏感的产业,私有企业也同样有软预算约束问题。有趣的是,很多帮助大量私有企业摆脱困境的政府却被公认为自由市场政府。

  公有制,就其自身而言,不管由于所有权分离还是政治影响,对国有企业的管理不善是可以避免的。所有这些针对国有企业的关键讨论,委托代理问题、搭便车问题、软预算约束问题都可以适用于所有权和经营权分离的大型私有企业。

  私有化成功的必需条件

  周建军:您认为应该将那些运作不良的国有企业私有化吗?

  张夏准:作为一个整体,在许多发展中国家,国有企业的业绩要逊色于私有企业。出于这个原因,私有化,作为一种改善国有企业业绩的手段,一直以来备受吹捧。不幸的是,这种思路表现了一种悖论。本质上,它表明如果政府有能力实施一个好的私有化,政府也有能力运作好的国有企业;反之,如果政府没有能力运作好的国有企业,也就不可能有能力去实施一个好的私有化。

  从1980年代至今,私有化被普遍认为是改善国有企业业绩的主要的甚至唯一的方式。然而,如下所讨论的,有很多除私有化之外的方式能改善国有企业的业绩。政府可以卖出国有企业的一部分股份而保留大部分的控制,或者一个控股的股份。此类“部分”私有化可能是为了筹措收入,也可能是为了获得关键的技术或者市场,而与一个大的外国公司开展合作。一些国家的政府,卖掉几乎所有的股份,利用所谓的“黄金股”去获得对关键问题诸如控制关键的技术、企业并购的控制。私有化仅仅在条件适当的时候才能实施。

  其一,经验显示可以盈利的国有企业私有化对国有企业的业绩没有影响,所以政府应该集中精力把那些不能盈利的国有企业私有化。除非政治上不可能去重组一个企业,很多国有企业的问题,将通过企业重组而不是私有化解决。其二,私有化的特别进程涉及财政支出,这将给手头紧缺的发展中国家政府带来严重的问题。其三,在许多国家的私有化过程中充满腐败,大量潜在的收益最终会流入一些内部人的口袋,而不是政府的金库。一个经常提及的反对国有企业存在的论据就是国有企业充满腐败。然而,一个悲哀的事实是一个在国有企业中未能控制或者消除腐败的政府,是不可能在国有企业私有化的时候突然有能力阻止腐败的。私有化并不必然减少腐败,私有企业也可以腐败。其四,私有化将对政府的管治能力造成巨大的负担,特别是假如进行了大规模的私有化。当国有企业是自然垄断的时候,没有相应管治能力的私有化将使事情变得更糟。这样,无效率且不受约束的私人垄断将取代无效率但受约束的公共垄断。其五,私有化的时机和规模问题也很重要。例如,在一个相对短的时期内尽量出售众多的国有企业——所谓的“大拍卖”办法——弱化了政府的讨价还价能力,因此降低了私有化可能的收益。其六,私有化应该有“正当”的理由。私有化的目的应该是为了改善企业的业绩,而不是搞钱的工具(变卖家产)。其七,发展中国家的国有企业,特别是在拉丁美洲,经常被卖给来自外国的国有企业。如果公有制和管理是问题,一个国有企业卖给另一个国有企业是相当奇怪的,尽管这个国有企业是外国的。其八,要注意把私有化的合同搞好。有大量的问题出在这里。这类问题之一是(被)私有化的国有企业的买主违反合同。企业(买主)榨取了原国有企业的利润然后一走了之;当利润变负的时候,把问题留给政府来处理。可见,私有化成功的必需条件非常之多。现实中,许多条件是不能被满足的,特别是在一些发展中国家。毫不奇怪,许多私有化的尝试已经失败了。

  对国企改革私有化的替代方案

  周建军:张夏准教授谈到了私有化带来的诸多问题,作为联合国经社部“国家发展战略”政策建议的组织和参与者,您对此有什么补充?

  乔莫:在众多转型经济体、前社会主义计划经济国家以及出于各种原因设置国有企业的发展中国家,当市场为获利而导致倒闭和资源再分配时,许多国有企业被鼓励或允许存在。为解释整体业绩不良的国有企业,各种各样的原因已经被提出。在多数情况下,国有企业是由于不清晰的目标或者外在约束而拖累的。类似的,即便存在国有企业的业绩标准,这个标准也是模棱两可的。对国有企业业绩的监控和评估也是常常缺乏的。政治、福利和发展的目标经常以利润、效率和其他成本——效率标准为代价。协调问题也是严重的,特别是在不同的政府层级(国家、省、市、县等)、政府部门内部以及其他政府机构之间的争夺。

  大体上,私有化被定义为企业所有权从公有到私有的转移行为。严格的私有化是指国有企业100%出售给私人股东,或至少出售国有企业的大多数股份或其资产的绝大多数给私人股东。在许多情况下,“私有化”的定义是如此宽泛,以至于私有化有时候竟包括许可私人企业去参与以前公共部门的专营活动。私有化已经证明了不足以解决国有企业面临的一系列问题。外在的成就与相应的改革关系更大,其并不需要将私有化置为一个前提条件。在多数国家,私有化并没有显著地带来竞争的增加、效率的提高、更低的使用成本以及改善的服务质量。

  此外,对私人企业主而言能提高企业利润率的私有化改革,不必然使公众或消费者受益。由于许多国有企业是公共垄断,私有化使得垄断权力转移到了私人利益手中,并可能用垄断权力在短期之内谋取利益。因此,公共服务的私有化易于加重公众的负担,特别是如果私有服务的费用被提高的话。明显的,私人主要关注那些可获利的活动或者有可能获利的活动。这可能意味着政府将被留在没有利润或者微利的活动之中。这将在整体上恶化公共部门的业绩,不可避免地导致国有企业或公共部门效率低下。

  周建军:那你认为解决国有企业改革问题的关键何在呢?

  乔莫:决策的关键在于是否国有企业无效率是公有制的必然特征,从而判定只有私有化才能解决这个问题。国有企业在一些国家的出色表现颠覆了如上判断。更少政治化的招聘、任命、提升和责任追究制度,以及更大的国有企业自主性、透明度以及组织的灵活性,将可能极大地改善国有企业的表现。如果国有企业由于表现糟糕源于其本身、利益或者负责人的能力,而不是公有制自身的话,那么国有企业的私有化不能也不会克服这些问题。在这种情况下,对国有企业的管理改革和组织改革将取得同样的目标和结果,甚至做得更好。因此对国有企业的管理改革和组织改革应该成为优先的选项。但是,更好的选项不能被先验地决定,而是一个对组织弊病的根源进行仔细研究的结果。

  对国有企业改革的严格审视,应该考虑变革现有的私有化模式,将市场化和其他改革措施等作为其替代方案。有时需要将这几种措施相互补充,以促进公共部门表现的改善。

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