今天

新加坡互联网治理的3C原则

04/06/10

作者/来源:周逵 朱鸿军 《传媒》http://news.xinhuanet.com

—访新加坡国立大学政策研究所阿龙•玛希哲南副主任

新加坡作为亚洲最成功的威权主义政体与最发达的国家之一,一直以来拥有独特而高效的媒体治理体制。但伴随着20世纪九十年代以来互联网的普及,新加坡的媒体治理策略遭遇到了一系列挑战。为应对挑战,新加坡政府及时推出了一系列举措,成立、合并了多个政府与半官方的监管机构,初步实现了互联网的成功治理。为了解新加坡政府互联网治理的成功经验,本刊专访了新加坡国立大学政策研究所副主任阿龙•玛希哲南(Arun Mahizhnan)教授。

阿龙•玛希哲南教授长期从事传媒产业、地域经济及公共政策研究,同时还兼任南洋理工大学传播与信息学院教授,是新加坡政府媒介政策研究的权威人物,著有《吴作栋时代的新加坡》(Impressions of the Goh Chok Tong Years in Singapore)、《东盟的广播媒体》(Broadcast Media in Asean)、《新加坡互联网:使用及影响》等著作。他用服从(Compliance)、妥协(Compromise)与竞争(Competent)三个词概括新加坡政府互联网治理政策的总体思路,值得我们研究与思考。

服从(Compliance)原则

记者:新加坡社会治理以“严刑峻法”著称于世,在媒体治理方面新加坡政府是否也同样遵循这样的思路?贵政府又是如何处理市场化竞争与国家利益之间的关系?

阿龙•玛希哲南:如果将新加坡的传媒环境比喻成为一个“动物园”,政府便是“动物园管理者”,尽管动物园里面的动物习性不同,但是“动物园管理者”却摸索出了非常成功的管理方法。

我将新加坡政府互联网治理政策的总体思路概括为3个C字打头的英文单词。第一个原则就是“服从”(Compliance),即媒体必须服从国家的整体利益。

事实上,新加坡执政党人民行动党一直将社会责任与国家利益作为媒介治理的出发点。一方面,新加坡政府一直倡导建立高度市场化的媒体竞争环境,国内外的媒体都可以在这里展开自由的商业角逐;另一方面,政府要求媒体必须要为国家利益服务,并通过政府管制、信息控制以及用户自律等多层次的手段管理媒体行为。

人民行动党作为执政党一直都以威权主义的基本框架作为其公共政策制定的逻辑起点,在媒体的治理中同样如此。1971年,前总理李光耀就提出,媒体享有出版自由,但是这种出版自由必须服从于人民的根本利益和为国家服务。在国内媒体的管理上,新加坡政府规定报纸必须要获得出版执照才能发行,并且执照是每年都必须更新的。同时,法律设计了投票权是普通股票的二百倍的管理股,通过管理股决定某个报刊的管理层任命。通过这两层管理,政府能够决定这些报纸和媒体的管理人员和董事会。对于外国的媒体,新加坡的出版法允许政府禁止被认为谈论或者说干扰国内政治的国际报刊的发行。在处理海外媒体对于新加坡以及新政府领导人的失实报道的问题上,新加坡政府也从不手软。从1965年至今,前总理李光耀 20多次在新加坡境内控告海外媒体“诽谤”,被起诉的对象包括其括英国《经济学人》、美国《华尔街日报》、《纽约时报》旗下的《国际先驱论坛报》、彭博新闻社、马来西亚《前锋报》、亚洲金融网站等知名媒体。另一方面,他在如何回应与国际媒体关系时也显示出非常智慧、“柔软”的另一面,他在总结自己在处理媒体关系时的经验是认为:应该给予西方记者准入渠道;对负面报道不必过激反应,要像商业竞争那样“以彼之道,还施彼身”,按照它们的游戏规则加以应对,以此作为保护的底线。现任新加坡总理李显龙提出,在处理境外媒体的政策上,新加坡政府不会反对信息的流动,但是对在新加坡内部进行错误活动的报纸不会给执照。

从上述的历史经验看,新加坡的执政党认为实现媒体及出版自由有一个大的前提,就是必须维护社会秩序。在新加坡这个多民族的社会,社会秩序也是非常脆弱的,政府和人民是不能够冒着动荡的巨大社会成本风险,听凭不负责任的媒体进行搅乱。在这问题上,新加坡跟中国有着很大的类似之处。

记者:新加坡政府对于互联网治理的主要措施是什么?

阿龙•玛希哲南:鉴于互联网通过各种网站和主页较大范围地向公众发布信息,新加坡把互联网作为一种广播服务进行管理。其管理部门新加坡广播管理局(The Singapore Broadcasting Authority,简称SBA)成立于1994年10月1日,1996年7月11日宣布对互联网实行管制。

在互联网管理方面,新加坡政府的措施主要有两项:一是实行许可和注册登记制度,以保证网络服务提供者的合法性与正当性。1996 年新加坡广播局宣布,为维护因特网团体的利益和促进该领域的健康发展,对因特网实行分级注册办法。该办法的目的在于鼓励人们负责任地使用因特网,保护网络用户、特别是青少年免受非法和有害内容的侵害。根据该登记制度,新加坡所有的因特网服务提供商和内容提供商都应符合一定的条件并依新加坡广播局的分类登记制度进行登记。要求注册登记的有因特网接入服务提供商、因特网服务代理商以及在学校、公共图书馆、社会中心和网吧等公共场所提供服务的机构。二是实行严格的检查制度。在新加坡,对因特网信息进行检查的任务是由政府信息与艺术部下设的检查署负责的。

妥协(Compromise)原则

记者:在政策制定与执行的过程中,新加坡政府如何认识互联网媒体与传统媒体的特性?并且制定了哪些针对性的策略?

阿龙•玛希哲南:新加坡是最早一批推广、普及互联网的国家。现在新加坡的宽带覆盖率达到80%以上。网络不像传统媒体,对于希望严格控制媒体的新加坡政府来说的确比较麻烦。网络媒体没有单一的拥有者,也没有任何一个政府能够完全控制。只要愿意,每一个人能够用很小的成本和成千上万的人连接起来。

在互联网管理的过程中,新加坡政府很快意识到,在这样一个技术先导的媒介形态大爆炸的时代,规制永远显得滞后与笨拙。用传统的方式治理新媒体效果总不能令人满意。传统媒体的控制方法对新媒体没有任何意义。作为传统的威权主义国家媒体监管方式面临着巨大的挑战。

我用“妥协”(Compromise)来概括这新政府进行了一系列政策反思与政策调整,即内容监管的轻度干预原则。新加坡政府于1996年就宣布“不会对互联网实行过度的控制”。此后,新加坡媒体发展管理署对新媒体的管理审查,基本采取“宽”多于“紧”态度。

2003年1月,新加坡广播管理局(SBA)、电影与出版物管理局(The Films and Publications Department)、新加坡电影委员会(Singapore Film Commission)三家机构合并,共同成立了新加坡传媒发展局(Media Development Authority,简称MDA)。从此,新加坡传媒发展局(MDA)接替新加坡广播管理局,成为互联网的主管机构。新加坡互联网检查制度体现了区别对待的特点:对进入家庭资料的检查严于对进入公司企业资料的检查;针对青年人的信息利用严于对成年人的信息利用;对公共消费信息的检查严于对个人消费信息的检查;对仅用于艺术、教育等资料的检查则较为宽松。

记者:针对“去中心化”与“技术先导”的互联网传播特质,新加坡政府如何看待网民意见在政策制定中的作用?社会对于新政府互联网政策有怎样的评价?

阿龙•玛希哲南:可以说,在新媒体管制的问题上,新加坡政府采取了谨慎而积极地态度,以及公众参与式治理的政治范式。鉴于新媒体在互联网上发挥的巨大政治效用与网络言论问题,新加坡成立非官方“新媒体咨询理事会”集中讨论相关课题。该理事会(Aims)由媒体、大学、电信业、律师等组成,下设工作小组。 主要的工作包括研究新媒体对既有相关法规的挑战,并向政府提出如何应对处理等建议。2008年该理事会根据民间反馈与协商,建议将网络治理的焦点集中以下 4方面:第一,鼓励参与;第二,管理网上政治内容;第三,保护未成年者;第四,改善新媒体的生态环境;同时,理事会提出了一系列的具体建议,包括:建立一个专门由年轻网民组成的咨询委员会,征询他们的意见;希望政府给公务员更多的空间去发表他们的看法,加强与公众对话;管理网上政治内容,鼓励积极与公平的网上政治讨论,减少民众对政府的负面印象;由政府和私人共同集资,成立基金会来保护未成年者;探讨是否能制定法令,让网络媒体内容提供者能享有有限的豁免权,免予刑事和民事诽谤罪责。

新加坡政府一方面积极地通过互联网搜集民意,另一方面也客观地看待互联网民意的代表性。现任总理李显龙就曾表示,随着互联网的普及化,新加坡政府也大力透过新媒体,如社交网站、博客、网播等来收集民众的意见。然而,由于互联网的特质,一些个人或团体有机会利用虚构的身份来制造“人工草皮” (astroturf)现象,掀起讨论的热潮。

这种新加坡政府采取的这种“妥协”、折中与自律相结合的互联网内容管理制度得到了国内民众的普遍理解与支持。该政策可以最大程度地保护公民的网络表达权和言论自由,对于政府来说,不必消耗巨大的行政资源来进行内容管理;同时,代理服务商也以法律为准绳进行自律,该管理方式毫无疑问是较为灵活的、透明的管理方式。

竞争(competent)原则

记者:在互联网的媒介环境下,政府的公共政策制定者应该如何寻找观点多样性与国家总体利益统一性之间的平衡?

阿龙•玛希哲南:这正是我想阐明的最后一个“C”:竞争(competent)。这里的竞争有两层含义:一方面政府需要从国家软实力的角度考虑如何使得我们这个地域狭小的国度在未来的国际竞争中保持优势;另一方面是如何制定最恰当的政策,保证观点和意见可以自由、公开的讨论、交换。

先说前者,新加坡是世界上信息化程度较高的国家,也是世界上最早发展电子商务的国家之一。根据2009年4月欧洲商学院和世界经济论坛联合发布的《2008-2009年全球信息技术报告》,新加坡在全球信息与通信技术发展和使用程度排名中位列第四。新加坡还曾在2004-2005年度的这项排名中名列世界第一。新加坡高度开放的外向型经济、狭小的国内市场的自然条件限制是新加坡政府大力发展信息环境建设、电子商务、电子政务和新媒体国际竞争力的初衷。如今,新媒体战略已经成为新加坡的举国行动。2002年9月,新加坡公布《创意产业发展战略》,提出经过10年,使创意产业占GDP的比例翻一番,提高到2012年的6%,解决新加坡5%至7%的就业。特别是面对中国市场方面,新加坡媒体发展管理局就推出一系列举措,帮助当地数字媒体产业公司 “进入中国这个快速发展的市场”。

从第二个层面讲,正是因为新加坡民族的多样性与文化的多元性,要求我们的社会必须建立一个公开、自由的大环境,使得不同背景、不同种族、不同语言、不同宗教的人可以通过不同的媒体充分地实现自我表述。如果说这一点在传统的媒体环境下是奢侈的话,那么新的互联网web2.0时代赋予了所有的群体这样的话语权力。新加坡政府也一直在宪法和法律的框架下保护所有群体言论表达的自由,从而保证社会的活力。

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分类题材: 政府制度_policy ,

《新加坡文献馆》