今天

新加坡司法体制借鉴 金华市

25/04/10

作者/来源:陆军传 http://www.jhcourt.cn

新加坡司法体制成功经验及对我国执行工作之借鉴——以廉政治理为主视角

“一个司法制度是否令人满意,并不基于统计数字,而取决于它是否改善人民生活,加强人们对法律的公信度。……国际商业社群把新加坡司法制度列为亚太区榜首,甚至世界榜首,认为其司法架构有助于加强经济竞争力。” 世界银行《新加坡司法引导的改革——架构、策略和教训》

2009年8月16日至9月5日笔者随金华市委组织部“金华市推进和谐社会建设培训班”赴新加坡学习考察三周,参观考察了新加坡初等法院,期间从社会各角度感受到新加坡司法体制对人民生活的良好影响,也考量反思了这一司法体制能够高效、廉洁、公正运行的成因,简以此文述之。

一、 新加坡司法体制之架构

新加坡原为英属殖民地,其法律制度以英国法律制度为基础,包括习惯法和衡平法。所以,新加坡法律制度中的法律原理、法律组织的结构、法律部门的原则及法庭程序等都和英国相似。

(一)司法机关
新加坡的法院体制分为二级,初等法院和最高法院,因其地域限制初等法院只有一家。

初等法院包括区法院、推事(治安官)法庭、少年法庭、验尸官法庭和小案审判庭。初等法院的法官和审查员,由首席法官任主席的法律服务委员会决定,并由总统任命。

最高法院包括高等法院和上诉庭。最高法院由首席法官和其他7名法官组成,均由总统在征求总理意见后任命;首席法官外7名法官的任命,总理在表态之前还须征求首席法官的意见。

新加坡法官无错案追究制。其中最高法院的法官为终身制,非因身体健康原因辞职、65岁退休或特设法庭因犯罪撤销其职,不可革除,初等法院的法官则可以调任。法官宣誓的誓言是:“忠于职守,遵从国法,大公无私,公平待人,竭尽所能,效忠祖国”。

(二)案件管辖
区法院和推事法庭对刑事和民事案件有初审权,管辖范围由《初等法院法》和《刑事诉讼法》规定,管辖范围主要依判刑年数和罚款金额不同而定。推事法庭受理量刑为二年、六鞭及罚款2000新元以下的刑事案件及诉讼标的为6万新元以下的民事案件;区法院受理量刑七年、十二鞭及罚款1万新元以内的刑事案件及诉讼标的为25万新元以下的民事案件;少年法庭处理对象为15周岁以下少年儿童的案件;验尸官法庭主要针对死亡案件;小案审判庭的标的限制在2万新元以下,为解决民事契约争议等而设。初等法院在必要时可设立紧急法庭和夜间法庭。

高等法院有权审查刑事和民事案件的初审和上诉审。上诉庭受理初等法院已经初审的民事案件、刑事案件。判处死刑的刑事案件必须由高等法院审理。高等法院还处理以下专门事项:海事事项、公司结束营业程序、破产程序、新加坡讼务事务律师资格呈请书。高等法院对下属法院有监督和复审权,可以审查初等法院已经审结的案件。

(三)司法制度特色 1、根据治理国家的需要制订了完备的法律体系。新加坡独立于1965年,但之前作为英国殖民地受治百余年,完全沿用英国的基本法体系。新加坡独立后注重具有本国特色的法律体系建设,现行法律有400多种。宪法、国会法规与法律条例、司法判例、法律惯例形成一个完整的法律体系,涵括政府权力、商业往来、交通规则、旅店管理,涉及到公民生活的各个方面。如口香糖不得在新加坡生产和销售也以法律形式加以规定。

2、坚持法律面前人人平等的基本原则。法律面前人人平等是法律的基本原则,为世界上所有的宪政国家所遵循,也为新加坡严格执行。本国公民一旦犯法,不论职位高低,一样受罚;不论本国公民还是他国公民,在新加坡触犯法律,一样施法。如新加坡高等法院审理美国少年迈克•菲“涂鸦和破坏公物案”,虽有美国总统克林顿多次求情,仍依法判其坐牢6个月和鞭刑6鞭。正如新加坡政府告诫国人:“无论何人,只要被证明在新加坡触犯法律,那么不论他身处何地,都将被引渡。”

3、严刑峻法的治国理念。新加坡司法制度奉行 “群体利益至上”的指导原则,这一原则已成为新加坡精英治国、强势政府理念的一个组成部分。世界上许多国家已经废除死刑制度,但新加坡的法律规定仍有多种罪行需要适用死刑。其“严刑峻法”主要表现在以下几个方面:(1)法定刑及处罚普遍较重。如贩卖或进出口15克海洛因或30克吗啡的贩毒者,必遭判绞刑;随地吐痰,最高罚款1000新币。(2)保留了传统法制下的肉刑——鞭刑。受刑人皮开肉绽,恢复后也留下骇人的伤疤。(3)有罪推定现象较多,如毒品案件、贪污案件等均由被告人证明自己无罪或罪轻。(4)以作案次数量刑。即不管嫌疑人行为是否触犯同一罪名,均以作案次数分别量刑,然后再合并执行。(5) 绝大多数犯罪没有数额和情节的要求,如行贿、受贿、贪污均无数额限制,即便受贿一元也构成犯罪。(6)911事件后,内政法授权警方对恐怖分子、极端宗教分子可未经审查而无限期羁押。

二、 新加坡司法体制之成功经验

新加坡独立仅40年,就发展成为一个政治清廉、经济发达、社会稳定、风尚良好的第一世界国家,成功的法制建设功不可没。特别从一个贪污现象十分严重的国家成为国际透明组织全球清廉榜排行第四位的国家,有许多值得我们深思和借鉴的地方。

法律制度是政治制度的一部分,任何一个国家法律制度的设立和运行总是在政治制度和治国理念的大背景下展开的。新加坡 1959年自治,1963年与马来西亚分家而独立,这一社会时期新加坡社会动荡,先后发生种族冲突、英军撤离等大事件,经济薄弱,民生混乱,如何在依法治国的前提下,保证新生的新加坡顺利生存,促进民生经济的发展,是摆在新加坡执政者面前的一道难题。当时的新加坡沿袭了英国殖民政府的公共服务体系,但贪污现象普遍渗透于社会各个层面。对贪污罪的打击存在法令软弱、程序不畅、调查者无信心、人民教育水平低、贪污存在一定现实空间等重重问题。以李光耀为首的新加坡执政党——人民行动党以强烈的使命感,在相关领域进行了下列有效地工作:

(一)礼义教化,盛世重典
礼义廉耻,国之四维,四维不张,国乃灭亡。在改革变迁的社会中,最可怕是普遍社会价值观的丧失而导致世风日下,无力回天。新加坡立国之初即提出“永远不能被剥夺的东西是孩子的教育和技能”,因而充分重视教育,以教化道德引导社会风纪。目前新加坡2007-2009财年的教育投入均占财政预算20%左右,仅次于国防预算。正是通过持之以恒地重视基层社会价值观的培养,潜移默化,以道德促法治,才使新加坡社会养成了正确的廉政文化,使公众对腐败的容忍度从普遍能够接受到现在的绝对不能接受。如我们参观的新加坡南华中学,忠孝仁爱礼义廉耻八字校训就高高地挂在校舍墙上,引人注目深思。而政府部门也将严厉的法律条文汇编成预防性的指导守则,让每个公职人员进行学习。通过人人自律,奉公守法,树立了好民风,促成了好世风,监督了好官风。曾有一高官贪腐案发,其家人因公众强烈的鄙视、无法在新加坡立足而移民。据新加坡贪污调查局的统计,每年都会有千人以上投诉、检举贪污罪行,许多是由受调查人的亲友进行举报。“给予人们自尊和足够的零花钱,恢复他们的尊严和正直意念,能让他们更鄙视贪污行为,而不会埋没他们的良知或出卖他们的灵魂”,这些正是新加坡法治教育的真实写照。

同时新加坡的司法体系奉行“重罚之下,必有怯者”的理念,对轻微违法行为也大量采用罚款处罚,还保持了对违法者造成肉体痛苦的绞刑、鞭刑等传统刑罚。在新加坡街头,FIRE(罚款)一词随处可见。针对贪污犯罪新加坡没有像国内有5000元的起刑标准,而是采用“零容忍”(zero tolerance)的标准,即贪污犯罪没有数额的限制,小到收受一盒香烟或一盒咖啡的公务员,也可视其为非法所得而予以指控,即“让人人感到贪污是‘高风险、低回报’的事情。”新加坡立法者认为如果执政者是通过贪污行为以提供有效快捷的行政服务或传达国家政策,那么即使目的和期望很崇高,它还是无法生存的。曾有一个狱吏因收受犯人15元为犯人代买香烟而被判刑。

(二)因地而宜,惩防并重
新加坡追求最实用的、最有效的方式来经营和治理国家。新加坡领导者和立法机构通过对本国的实际情况进行深入细致地分析,通过公众参与和严格的程序,制订出适合本地实际的法令。这些法令可能并不能体现最现代的民主制度,也没有最时髦的理论体系,于法律专家来说甚至有法理漏洞,但它却是最好执行的。新加坡倡导的是家长式的治理,个人的权利要让位于公共利益的需要,这些行之有效的政策保证了新加坡的稳定和发展。还以贪污罪为例,因为贪污盛行,新加坡研究了许多独特的规定,首先在经济动因上作文章,制订高薪和公积金制度让人不用贪。高级公务员的薪金与私人企业界高管的收入相挂钩,自动进行调整,另有中央公积金制度,一般公务员都是几十万元。这项制度确保了政府重要公务人员的收入在整个社会中居于上等水平,留住了一大批精英分子,且有效地遏制人们贪污;其次针对送礼环节一对一的情形,规定有罪推定的法则,要求涉案嫌疑人自证其清白;再是赋予反贪部门较大的权力及更加易于指挥的程序规定。1、贪污调查局局长由总统任命,对总理一人负责。局长或任何特别调查官员,可以在没有逮捕证的情况下,扣押涉嫌贪污之人。2、公共检察官认为有必要,可以发布命令,授权贪污调查局局长或特别调查官调查任何银行账户、股票账户、费用账户或其他账户,以及银行保险箱,可以调查怀疑对象的妻子、子女或者检察官确信的该人的信托人、代理人相关的银行账目。原反贪局甚至有权对所有政府工作人员进行跟踪、窃听,暗地调查其活动。3、收入与财富不相称的情形可作为呈堂证供。4、没有佐证的同谋证据可以接纳为证据;5、被调查问话的人有义务提供情报。6、控方无须证明受贿者是否有机会、能力、权力或有没有去实施受人所托的事项;最后是完善漏洞。新加坡本来实行议会内阁制,不设总统。后来担心总理会干涉对其涉嫌贪污的调查,以及滥用人事权力,因此便设立了民选总统一职制约总理。正是这些法律规定促进了贪污调查局有效的执法行动,使贪污之风得到有效遏制。

(三)平等适用,严格执行
法律的生命及力量均在于它的执行,只有把法律规定的惩罚措施真正、严格地付诸行动,才能提醒人们改正自己的不良行为,并成为一种自觉意识。要知道当一项有形的规则被遵守时,它所培育和启发出来的无形的法律感将比有形规则涵盖得更远、更深。在新加坡,任何法律只要一经公布实施,任何人都必须严格遵守,无论谁违法都必遭严惩,没有例外、没有宽容、没有灵活性、没有下不为例,以使整个社会都感到安全和不受干扰,这为新加坡的发展创造了良好的条件。严格执法构筑起法律至高无上的权威,如2000年李光耀和儿子李显龙(现总理),曾因买房收回扣被总理吴作栋下令调查,后经调查发现,该行为属售楼方的普遍性的正常商业行为。

在瑞士洛桑国际管理学院(IMD)“世界竞争力年报”中,新加坡政府的效率连蝉五年第一。贪污调查局从接到举报至调查起诉,最快可在七日内完成。包括前国家发展与建设部部长、环境发展部政务部长等一批高官的落马、自杀为贪污调查局树立很高的威信。正是平等适用,严格执行的规则较好地弥补了制度的不足,推动着新加坡经济的发展和社会进步。

三、 对我国执行机制建立的借鉴

执行难,难于上青天。上世纪九十年代执行积案的高发态势引发人们对我国执行工作体制的关心。自中共中央(1999)11号文件后,党委对执行工作的重视前所未有,执行工作机制的变革也被业内人士及社会各方关注。大的层面,从执行分离于审判到执行局的设立,从执行统管到立案、执行、裁决的分离,从强制执行法草案到民事诉讼法修正案,从人民法院独家应付执行难到综合治理执行难,执行主体、执行权限、执行依据、执行理念,多层面的执行改革都是摸着石头过河。执行工作会议多、制度多、考核多,同时有务虚化的危险倾向。可目前执行难却依然是社会关注的难点、热点问题,基层执行人员不堪重负,工作效果又差强人意,违法违纪事件高发。现试以笔者学习新加坡司法体制一些心得进行剖析反思,并尝试取得借鉴之道。

(一)务实分析,灵活应对
要解决我国人民法院执行难问题,首先要务实地对本土文化和社会现实背景进行足够的研究和分析,并剖析执行难形成的深层次原因,灵活地作出应对措施。笔者认为我国执行难的主要成因在于国家财产监管体系不统一。财产监管体系不统一,表现为各种形态的公民及经济组织的财产没有一个统一的登记中心,散之于各地的国土、房管、车辆、证券、银行等部门,另民间又保有高额的现金流量。反映到执行工作中,人民法院执行人员难以简便快速有效地控制被执行人的财产,继而进行处理。笔者可据此立论,目前我国执行难问题存在制度性的漏洞,尚不具备彻底解决执行难的条件。虽然最高人民法院提出了 “执行穷尽”概念来应对民间对执行工作无法穷尽执行财产这一弊端的批评,但实际上因为前一问题的存在使这一工作的基础不实稳,也无法达到穷尽的目标。即使人民法院花费了大量的人力、物力,查了本地所有的财产登记部门,因为财产监管的条块分割,没有精力、财力也不太可能去查异地的财产状况。以金华的被执行人为例,他高额负债却可以在上海、北京进行置业、生活而没有任何法律、经济上的障碍。

党委想支持人民法院建立综合治理执行难机制,以解决上述弊病,包括其中一个环节就是动用公安机关的资源来对异地的被执行人进行控制,但这一机制程序复杂且因人因地因案而异,可操作性不强,长效性无法保障。

笔者认为要解决人民法院执行难问题,要学习新加坡务实灵活的经验,抓住存在问题的根本,立即建立全国统一的财产管理体系,并限制大额现金的流转。首先目前电脑网络技术十分发达,经济社会迅猛发展,我们的社会和人民也已经适应了商品经济的环境,财产进行统一监管并限制大额现金的流转已经具备条件,并且没有不可接受和不方便生活的障碍;其次,这也是一个唯一能够在源头上确保执行穷尽的措施。正如上文所说,人民法院的司法资源是有限的,没有办法对一个执行穷尽目标投入无限的人力、财力。通过财产源头上的控制,让执行人员不再为查找执行财产而殚精竭力,是破解人民法院执行难的基础性工作,也是真正取信于民,维护权利人合法权益的根本性方法;再次,通过这样的监督控制,当事人的财产明确固定,财产流转关系也十分清晰,被执行人无法隐匿转移可执行财产,也无法通过虚假的流转关系来对抗执行,更无法在异地生活而逃避执行,司法公信力将大幅上升。

(二)教育为本,规范主体
人民法院执行难问题的第二个成因就是市场主体的不规范及诚信观念缺失。市场经济主体包括自然人与经济组织两个层次。在自然人角度,我国历史上一直有“无奸不商”的评价,在这种传统积淀下成长的商人,诚信观念缺失,没有正确的荣辱观,发生债务时不积极应对还债而是设法逃避拖欠也就不难理解,公众舆论也未给予强烈谴责;在经济组织角度,未严格依法成立的经济体,注册资本虚化,先天不足,经营中缺少经营人和企业公私分离的理念,经营混乱,造就一大批市场畸形体。90年代中后期曾有大量不规范的经济主体退出市场,带来许多无法执行的案件,相伴这些主体而生有虚开发票、诈骗、非法吸收公众存款等犯罪行为,致国家、集体、个人损失惨重。这样的市场主体和诚信文化下人民法院执行工作可谓举步维艰,事倍功半,执结一个案件要倾注比其他国家执行官更多的时间、精力,如果不能正本清源,将给国家经济秩序造成巨大的损害。

笔者认为要根治这一痼疾,必须吸取新加坡道德教化的经验,提高市场主体中人的道德水平和国民素质,规范经济组织的产生、运行,在深层次上解决市场混乱和诚信危机问题,从而消除产生人民法院执行难的原因。这也是解决人民法院执行难问题的根本。首先,要通过教育体系从小抓起,为国民树立诚信为本,遵纪守法的观念。要把社会主义价值观“八荣八耻”融入人们的生活,渗入社会的每个角落。每个人都遵纪守法,自觉履行生效裁判确定的义务,那么司法公信力与司法权威则自然体现。其次,要规范经济组织的设立与退出机制。各地地方政府及管理部门要摒弃数量为上,设立简便而放弃了基本准则的错误观念,要在程序审查的同时加强实质性审查和事后监管。因为这些经济组织是市场经济的基本分子,欺诈和权力寻租会通过放大效应向公共领域、行政机关蔓延,从而腐化一地的风纪。要建立公司质量就是经济健康、政治健康的观念。对经营失败而淘汰的经济体,不能持目前的放任态度,而应设立退出机制,通过人民法院或中介机构以破产或清算程序进行审查。因为经营规范的实体,能够从会计资料、实物资产中发现其业绩亏损、资产贬值的脉络,不会产生债权人对经营人和经济体混同的疑问和法律措施,足可让经营人和企业也能各负其责,这样也能使人民法院的执行案件通过常态的终结机制而不会成为长期积案。对于违规经营个人非法牟利的市场主体,在制度上不能让它有生存的空间。最后,要加强对商业领域的公司犯罪打击。目前对商业领域的许多公司犯罪,司法机关的查侦、移送意识并不强。如已经法院民庭作了民事裁判并在强制执行中的案件,又常有被当事人控诉,将涉及该公司的经济纠纷定性为犯罪,通过刑事程序对涉嫌犯罪者进行处理的事例;被告方注册资本不足只限于“由其在注册资本不足的范围内承担责任”,而未按触犯了虚报注册资本罪或虚假出资、抽逃出资罪进行查处;被执行人系三无公司的案件,多以中止或终结执行的居多,未对其进行隐匿会计凭证等犯罪问题的深层追查。笔者认为,只有加强对商业领域相关犯罪的侦查力度,才能产生合格的市场主体。我国现阶段,由于缺乏好的公司治理结构,不少好企业会因为经理、董事个人的犯罪而倒闭。解决好这一问题,将催生一批适应国际竞争要求的大公司。

(三)严格罚则,认真执行
我国人民法院执行难问题的成因还在于法律的虚化和违法成本低廉。目前我国除对于逃避法院执行者发现财产予以执行外,仅有一小部分通过司法拘留和拒执类犯罪(妨害公务、拒不执行、非法处置查封财产三类)进行追究,法律规定的执行力、威慑力不强。以我市2008年为例,一年执行案件22639件,有效执行11471件,司法拘留1280人,追究刑事责任1人,逃避执行率为45%,制裁率权为5.66%,强制措施偏弱,拒不执行违法成本太低。机会主义者会因为没有足够的措施和力度,趋利避害,钻法律的空子,通过逃避执行获得利益最大化。为杜绝以上情况有必要吸收新加坡的经验,在法律层面做到以下三点:1、完善法律规定。在财产统一监管的基础上对欠债不还者宣告个人破产。新加坡法庭判不能履行的债务人入“穷籍,即个人破产。该债务人依法不得出国旅游度假,不得出入高级享乐场所,不得拥有如汽车、彩电、空调等一定档次的消费品,更无法开办实业、申请贷款、取得担保等等,总之,他只能在贫困线上挣扎。如果违反这些规定,就得承担刑事责任。”我们参照这一规定,必将极大地威慑被执行人。2、简便程序。目前我国拒执类犯罪根据法律规定尚需公安侦查、检察公诉,再至法院审判。其中因为各家的立场观点不一,经常出现程序启动复杂,否决率高,速度慢的情况,不利于对犯罪行为的打击。为了加大司法机关对逃避执行的打击力度,有必要将拒不执行生效裁判罪收归人民法院管辖,以解决打击拒执类犯罪不力的问题。西方法谚:法官所见即证据。法官眼皮底下的犯罪是无须侦查举证的。人民法院执行法官在执行中发现的涉嫌犯罪行为,应当可以直接宣布逮捕移送本院刑事审判庭进行审判。在具体操作中为解决对人民法院自身的监督问题可设计法院审判委员会讨论和上级法院上诉审等二个环节,以满足当事人权利的衡平。3、坚决贯彻法律面前人人平等的原则。徒法不足以自行,法律是公正公平神圣的,必须坚决地、不折不扣地执行,在我们这么一个缺乏法律传统的国家尤其如此。目前人民法院的执行不够刚性、坚决,司法权威低下,其中人情、条块利益的因素起着很大的作用。许多案件当事人都有一个运作的观念,即通过一定的渠道、操作可以使案件得以暂缓或不执行。也仍然有许多官员以政治效果、社会效果等等名义为执行设置各种障碍。从长远分析,这些行为对权利人利益的损害,对法治秩序的破坏,对司法尊严的践踏产生了最坏的社会效果。我国应当从新以坡法重如山,任何人任何组织不得凌驾于国家和法律之上的经验中取经,通过制度让各级官员深刻理解、掌握依法治国的精神,在法治的规则内解决社会矛盾及冲突,以生效判决的彻底执行树立法律的权威,并为日后的法律运行提供最坚实的保障。人民法院的法官也应当树立刚正不阿的风范,抵制来自于外界的诱惑与压力,穷尽法律规定的方法,最大限度地实现当事人的合法权益。

世界上没有一个国家是照搬别国的制度而获得成功的,立足本土、兼收并蓄才是有效的改革路径。笔者认为结合我国国情,吸收新加坡的成功经验,从以上三个方面来推动执行工作体制的改革,将是解决人民法院执行难的一贴良方。如此,则执行或不再难。

(作者单位:金华市中级人民法院)

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分类题材: 政府制度_policy ,

《新加坡文献馆》