今天

论新加坡公共管理 - 模式,制度与借鉴

19/10/06

作者:赵大生

通过双方的共同努力,苏州工业园区借鉴了新加坡的管理经验,在开发建设和对外招商方面取得了很大成绩,也成为中国对外开放的重要窗口之一。

——江泽民2001年6月8日苏州中新合作之所以能取得显著成果,一个重要原因是双方都坚持与时俱进,把握先机,并与各自的发展战略紧密结合。

——胡锦涛总书记在人民大会堂会见新加坡副总理李显龙指出经过十年建设,苏州工业园区不仅成为亚洲最具竞争力的工业园,而且也已成为中新互利合作的典范。

——温家宝总理在会见李显龙时说
十年来,苏州工业园区从新加坡学到了很多新的理念、新的管理经验,特别是在公共行政管理方面的先进机制和创新意识,值得国内其他开发区学习和借鉴。

——吴仪副总理在04年5月17日中新联合协调理事会第七次会议上的讲话
园区成功地学习了新加坡经验,保持了高水平的城市规划和管理水平,维护了跨国公司客户的信心,双方合资的中新苏州工业园区开发公司工作富有成效,是一个独一无二的实验,希望今后进一步深化双方的合作。

——新加坡内阁资政李光耀2004年6月10日在苏州时说
长三角可以这么快后来居上,还有另一个重要的原因,那就是中国和新加坡共建的苏州工业园区所起的示范作用,使长三角的投资环境优于珠三角。今年是中、新苏州工业园区成立10周年,苏州工业园区是江苏南部能够脱胎换骨的一个重要因素。园区引入了新加坡的“管理软件”,即新加坡管理经济的全套规章制度,结果苏南其他开发区纷纷效仿,“它怎么搞别的地方就怎么学”,整个区域的投资环境因而大为改善,比较廉洁而有效率,也较讲究法治,是“善待企业家的一个好环境”。

——经济学家吴敬琏

导言

一、为什么选择研究新加坡?

1、新加坡是引起世界关注的国家
(1)小、富、强
新加坡是个小国,国土面积只及我国苏州市所辖的一个县级市。但它很富有,人均GDP在1993年超过原宗主国英国,1997年达到了2万美元,是继日本之后第二个人均GDP达到发达国家水平的亚洲国家。同时,它也可称为小而强的国家。。

(2)新加坡国情
①人口小国、多元文化
人口287.4万 (城市人口250万),公民和永久居民共约337.83万,居住一年以上的人口约416.37万。其中,华人76.5%、马来人13.8%、印度人8.1%、其他种族1.6%(2002年6月统计数字)。马来语为国语,马来、英华、泰米尔语为官方语言。居民多信奉佛教和伊斯兰教。
②资源匮乏、区位优越
位于马来半岛南端的新加坡岛及周围众小岛上。隔1.4千米宽的柔佛海峡与马来西亚相邻,扼太平洋与印度洋的咽喉。面积648平方公里 (新加坡岛面积538.1平方公里)。
③150年英国统治影响
英治影响与新加坡公共管理制度的形成有直接关系,英国人给新加坡留下的遗产:英文教育、法治制度和议会政治结构。英文教育使新加坡在国际市场中游刃有余。新加坡是一个非常严格的沿袭了英国法律体系的国家,法治观念深入人心,这对于它的长期稳定的发展起到了关键作用。新加坡宪法规定,国家体制由行政、立法、司法三部分构成,实行国会民主制。立法机关包括总统和国会。总统由公民选举产生,任期6年,现任总统纳丹(印度族)。国会为一院制,由84名民选议员和1名非民选议员组成 。民选议员中,9名来自单选区,75名来自集选区。2001年11月举行大选后,82名议员来自人民行动党,工人党和民主联盟各有1名当选。已注册的政党共有24个。司法机关包括高等法院和初级法院。行政机关系内阁,由总理、总理署资政、副总理和各部部长组成,共设有14个部。

(3)新加坡在发展过程中十分留意与三类国家的比较
在经济上注意同是摆脱英殖民统治的原英殖民地国家发展动向,如牙买加;在外交和社会发展方面则瞩目资源缺乏的较发达的小国家,特别是瑞士、以色列的成功经验;而在发展的软要素方面则留意日本的发展道路。

2、邓小平两次公开提出借鉴新加坡经验:1978年和1992年
“我到新加坡去,了解他们利用外资的一些情况。外国人在新加坡设厂,新加坡得到几个好处,一个是外资企业利润的35%要用来交税,这一部分国家得了;一个是劳务收入,工人得了;还有一个是带动了它的服务行业,这都是收入。”(对外开放思想的形成)“新加坡的社会秩序算是好的,他们管得严,我们应当借鉴他们的经验,而且比他们管得更好。”

3、中新合作苏州工业园区:借鉴经验,取得成果

二、研究的必要性

1、本研究是经过对新加坡的长期观察、跟踪和思考,结合实际的综合性研究
过去的研究比较注重表象,某一专题性研究(如经济学领域),写实描述多,不是站在新加坡的角度,也不是纯学理的探究。

2、研究的意义
(1)理论意义:新加坡公共管理模式有理论总结的价值
(2)实践意义:苏州工业园区十年借鉴取得成果
(3)现实意义,有两个方面:
一是新公共管理:新加坡政府紧跟潮流,参与公共服务市场化和公共管理企业化运动;二是加入WTO的需要:新加坡是WTO的首批会员国,其理念、行为、制度已与国际接轨,为我国的入世提供示范。

3、可能提供一种较能被接受的改革路径的比较体系

三、研究方法
1、综合:运用系统分析、案例分析等研究方法。
2、比较:结合国情。
3、归纳:对新加坡公共管理的部分实践进行理论诠释与归纳。

第一部分 宏观探析新加坡成功模式

一、新加坡治理模式的形成

1、为了发展
需要稳定的环境,和谐的氛围,讲究秩序、规范。
2、为了加快发展
(1)强调宏观调控手段,主动融入国际经济体系,以经济、科技、产业、信息与世界的广泛链接克服了地理上孤岛弱势。
(2)大规模吸引跨国资本,并以此为龙头,在政府效率、政策法规、行政体制、服务理念、人员素质方面加快与国际规则和惯例接轨,成为国际经济体系中后来居上的模范生。
3、为了持续发展
(1)形成高储蓄→高投资→高增长→国民收入消费增长→高储蓄的良性循环,而新加坡的高储蓄率取决于政治的稳定、国民的信心、正确的利率与税收杠杆,此外中央公积金占有一定比重。
(2)在社会发展方面,注重发展教育、培育精英,强调伦理道德。

二、新加坡宏观治理模式

治国软模式方面有两件意义深远但尚不为重视乃至鲜为人知的变化:一是共产党在印度的执政;二是新加坡人民行动党对资本主义的改造。这种变化打破了过去非此即彼的传统思维方式,除了证明治理软模式的多样化外,也为共产主义和社会主义注入了新的生长素,为资本主义涂抹了异样色彩。

1、渐进地建立民主的制度基础
新加坡对英式民主制的承袭与改造:注意在制度上建设民主社会,重点在三个方面。一是利用西方民主制的长处,建立了对权力的制度化约束;二是为避免西方制度的弊端,在法制基础上建立对民众行为包括新闻舆论的限制;三是对公民的民主意识的诱导。

新加坡宪法、公务员体制、廉政制度,各种法令和法律都为了实行制度化下的民主。例如西方民主制的重要标准是通过公开竞争的和民众的全面参与性以及公平选举来组织政府。新加坡人民行动党是按西方民主程序来组织政府,通过议会和政府来实现其施政目标,凭借治理国家的业绩来获得选民的支持和政权的合法性,依靠人人平等的严格法律手段实施对官员、政府乃至政党的监督和治理。

新加坡对民主制的认识:西方民主制的利弊、西方民主制在东方的失效。李光耀说过:“环顾整个东南亚,你们可能对某些新兴独立国家,从初期的民主宪制国家,进入军事或半军事的独裁主义国家感到困惑。巴基斯坦、印尼和缅甸,是一些可怕的例子。它们的情况告诉我们,单单成立民主宪制,不见得就能照顾自己。”“印度和锡兰(即今斯里兰卡)在独立后所举行的首三届大选,经历了民主体制,却因为缺乏纪律而使得经济增长缓慢或呆滞不前。”

2、新加坡式的民主进程

(1) 建立民主制的多元模式。
(2) 新加坡式民主的特点:在威权主义体制内部运作的一种民主形式。由于传统文化、社会政治关系和体制的影响,新加坡的选举、公民参与和公民自由与西方的自由民主有着概念和程度上的差异。
(3) 新加坡的民主进程:
第一、建立民主社会和完善民主制度是一种理想,也是一个目标;
第二、西方民主制不具普适性;
第三、衍生性或继承性民主制度的完善,需要若干必备条件;
第四、民主化需要相应的经济和教育基础。

3、威权体制和“好政府”
(1)新加坡属于何种体制?
(2)威权体制的一般特征:
①政府的合法性基础主要建立在政府治理的绩效之上,而不是卢梭所称的公意,而公意的表达主要通过投票;
②为减少西方国家的鼓噪压力,一般在形式上采用选举制;
③威权制往往由强有力的领袖人物建立,反过来又提供了稳固执政集团的基础。
(3)新加坡混合体制的特征:
①新加坡形式上保持了以下特征:定期举行大选,多数党组阁,精英入阁,执政党领袖为政府首脑;总统民选;限制但允许少数党作为政治象征符号在议会中存在,议会公开辩论并对各部首长质询;司法独立,以法立国,依法治国;政治-行政分离,公务员的文官体制;凡西方民主制的主要特征都能在新加坡找到痕迹。
②多党竞争改造成一党独大,三权分立渐变为三权归一,以社会经济发展的实绩获得国民的普遍支持,在国际舞台上得到远高于其国土面积排序的地位和尊重。
③混合体制有四个显著特点:其一,强调对权威的服从和一党独大体制 ;其二,强调法纪是保证社会安全和最终实现民主的必备条件; 其三,注重对新闻舆论的控制 ;其四,强调政府的自律和执政党的自净。

三、新加坡治理模式的可借鉴性

新加坡的治理模式是根据国情、环境、制度等要素所作的正确选择,对发展中国家的主要启示如下:
(1)经济发展的前提是社会稳定,社会稳定的基础是民主与法治;
(2)制度选择:不能照搬西方,而应根据国情确定发展道路;
(3)发展型政府:权威+自净+法治;
(4)积极融入世界经济体系,公共管理体制和市场经济运行机制;
(5)政府对经济的宏观调控,应有健全的市场经济体制;
(6)吸引外资,发展制造业;
(7)政府治理中“软要素”的作用。

第二部分 新加坡公共管理制度分析

一、公共管理制度介绍
制度是一国经济增长和社会发展的决定因素。公共管理制度包括公共行政制度、经济管理制度、法律制度、社会管理制度等。
社会管理制度包括:社会保障制度,公民制度以及教育制度。新加坡的社会保障制度有其独特之处,堪为代表。
经济管理制度:不单独论述。

二、新加坡公共行政制度分析
1、新加坡行政体制的基本框架
(1)三权分立的构架形式:立法权归议会,总统具有象征意义的国家行政权力,并与议会共同行使立法权;司法权归国家法院;行政权由内阁行使。总体来说,新加坡的所谓三权分立是一种经过改良的行政主导型分权制衡体制。
(2)一院制议会
(3)一党独大的政党制度
(4)行政内阁制

2、公共部门的组织架构
(1)行政机构
(2)法定机构(Statutory Board)
法定机构是一种很特殊的机构 ,主要行使或受政府委托行使各种特定的公共职能。所谓法定机构的定义是,与行政机构分设的法定实体,具有法人地位的半官方性质。为政府行政机构分担职责,管理代替行政,市场化运作,公职人员分流,强化对政府机构的监督。
法定机构与私人部门和一般公共企业不同;法定机构与一般的政府职能机构也不同;法定机构与中国的事业单位不同。

3、新加坡公共管理的理念:亲市场、“亲商”、“亲民”服务
新加坡公共服务的基本特点:
(1)顾客至上
(2)市场导向:不意味着公共服务私有化,而是在管理中引进市场游戏规则和机制;运用市场规律进行公共管理,引进私人部门的管理方法,实行组织和个人目标管理;把被服务对象当作客户;财务管理讲究成本-效益;二是鼓励竞争,把竞争机制引入到提供服务中去,例如把部分公共事务,交给非营利性组织,明显提高了效率。
(3)讲究绩效
(4)求新求变
(5)廉洁高效
(6)选贤重能
(7)运作规范

4、新加坡的公共行政改革
(1)管理合同化
(2)法定机构的重组:职能分流;机构的归并与新设; 法定机构企业化。
(3)非营利组织的民营化
(4)电子政府

三、政府成本分析
1、政府成本的一般概念
科斯说:“政府的行政机制本身并非不要成本,实际上有时它的成本大得惊人。”
政府成本、公共支出和政府行政管理费用三者的概念有所区别,又有着相互联系。政府运作的直接支出只占公共支出的一小部分,相当于产品成本中的管理费用,而政府运作的间接代价则无法完全反映在公共支出中;政府行政管理费用相当于狭义的政府成本,即政府成本中可在公共财政中列支的部分,但广义的政府成本是包括行政管理费用在内的各种支出和代价的总和。

2、政府成本的类别
(1)显性政府成本是政府履行其职能的直接支出,可以计算并在政府财政预算中列支, 因此相当于政府行政管理费用。经常性开支在政府财政支出中占一定比例,可计算和控制。根据统计,中国政府行政管理支出占财政支出的比重在不断增长,已由五六十年代的平均6%以下,80年代平均8%以下,膨胀到90年代的12%。
(2)隐性成本是一种隐含的成本,它的存在降低了政府绩效,它是为政府运作支付的一种社会代价,或者是一种负外部性,通常在政府预算中无法列支。产生原因包括“四失”:决策失误、官员失节、行为失范、效率失常;特点:隐蔽性、不确定性、长期性、转嫁性。

3、降低政府成本的主要途径
(1)首先是提高政府公共决策水准,失误决策的当事者本人终会离去,但决策失误的苦果却要由整个社会成员来品尝;
(2)要降低腐败造成的隐性成本:使政府成本尽可能地显性化、合理化,减少暗箱操作,树立阳光政府形象;
(3)把握好政府与市场,政府与企业,政府与社会的关系;
(4)提高行政效率,通过高效服务来降低其它社会组织的运作成本。

4、新加坡反腐倡廉的经验
(1)新加坡政府管理成本处于世界平均水平。
1996年~2000年新加坡公共服务支出占财政支出的比例分别为9.2%,16.2%,6.3%,7.5%,4.1%。其他国家如下:
日本3.6%(1993),美国9.4%(1994),英国7.6% (1992 ),韩国10.6% (1994 ),土耳其1994年35.3%,中国1997年、1998年分别为12.32%,12.29%。
如果光就政府经常性支出来看,分别是7.4—9.1亿新元,按新加坡380万人口计,则人均分摊的政府直接成本为195-237新元左右,相当于936-1138元人民币。
同期中国的人均分摊政府行政管理费用只有100元人民币左右,按胡鞍钢的研究,腐败造成损失按13亿中国人均分摊也达760-967元,再加上决策失误或低效等隐性成本,人均政府成本就超过新加坡了,而中国人均GNP只为新加坡的1/30。
(2)新加坡是世界上典型的“高薪养廉型”政府。
新加坡政府公务员的工资高踞世界前列,新加坡总理的年薪为150万新元,超过了美国总统。新加坡内阁部长的收入水平是美国的4倍,日本的2倍,新加坡的前宗主国英国的5倍。2000年的内阁总支出为3400万新元,被称为一个领导整个新加坡的内阁的总成本。新加坡政府成本是高还是低?如果眼睛只盯住内阁和公务员的薪酬,无疑是高的。但是关键在于高薪政府以及领取高薪的公务员是否“物有所值”。新加坡政府既是世界上最昂贵的政府,但同时又是最廉洁和最称职的政府之一。
(3)从政府成本分析看新加坡反腐倡廉的经验。
政府成本=显性成本+隐性成本(政府运行所支付代价的总和)。新加坡是最廉洁的政府,尽量把隐性成本转换成显性成本。

四、新加坡法律制度

1、英殖民地统治的影响,其法律制度属于英国习惯法系,自1992年以来采取了一系列改革。其基本法系结构为宪法、法令、附属法令、习惯法等。法律体系的主旨是要阐明基本原则、国家机构、个人基本权利等内容。司法制度由司法机关执行。除高等法院和初级法院外,还有总检察署,总检察长是政府的首席法律顾问,检察署主要职责是提出公诉,同时也拟定法规。

2、新加坡法治精神:
“法律面前人人平等,法律之内人人自由,法律之外没有民主,法律之上没有权威。”“法治观念,政府部长也受法律约束,部长也得遵守法律”。法治的关键是Rule of Law,即法的主治,不是Rule by Law。

五、新加坡中央公积金制度

(1)公共保障与自我保障与相结合。
(2)发挥激励作用、支出成本透明化、保证公平性等原则。 (3)新加坡社会保障的制度选择有其特殊性,不能简单复制。

第三部分 对新加坡公共管理经验的借鉴

一、对新加坡成功经验借鉴的总结
1、新加坡经验三个层次:城市建设、经济发展、公共管理。
2、苏州工业园区经验借鉴:
(1) 国际接轨的城市规划和基础设施;
(2) 亲商的公共服务体系;
(3) 低成本的企业运作环境;
(4) 以人为本的住宅建设和社区服务体系。

二、新加坡城市建设经验的借鉴与创新
1、先进一流的规划和管理;
2、高标准、高起点的环境保护;
3、超前开发的大众住房;
4、邻里中心与社区服务。

三、新加坡经济发展经验的借鉴和应用
1、亲商的服务体系;
2、建立新型的劳资政关系;
3、便捷高效的海关管理;
4、市场化的人力资源管理。

四、借鉴新加坡公共管理的经验
1、构建服务型政府;
2、建设廉洁、高效的公务员团队;
3、防腐倡廉的成功探索;
4、新颖独特的职业教育;
5、依法治区;
6、公积金制度。

第四部分 结论

一、对新加坡公共管理模式的总结
1、新加坡治理模式的宏观特征:
制度——政府强干预的经济制度、威权民主制的实质、清廉透明行政体系。
结果——好政府的治理绩效、精英治国的实践。
软性——执政理念、东方价值观的倡导等。
2、致力于亲市场的服务型政府
(1)新加坡威权制政府的控制强度按政治治理、社会管理、经济政策而递减,其制度基础是市场经济+法治精神,亲商、亲民的制度本因。
服务型政府模式:以顾客为导向,以服务为本,寓管制于服务之中,政府与企业建立互利、共生的伙伴关系,迎来双赢的结果,繁荣了经济,扩大了就业与税收,进一步又增加了政府服务与管理的对象,这是一种积极的亲市场的政府公共管理理念。
(2)新加坡威权制政府的控制强度按政治治理、社会管理、经济政策而递减,其制度基础是市场经济+法治精神,亲商、亲民的制度本因。
(3)两手并用的公共管理方式:
①宏观管理体现威权性。
②微观的具体服务:亲市场/民主化。
③法定机构的引进带来管理机制的创新。
3、新加坡政府的高薪低成本运作
新加坡政府集中了一批精英,在赋予高薪的同时辅以严格的反贪措施。在新加坡特定国情下,精英政府有利于减少决策失误,提高政府绩效,严惩腐败降低了政府隐性成本,由于政府是物有所值,国民接受了“高薪政府”这一现实,并通过大选赋予其合法性。
4、法治是新加坡成功最重要的因素
法治的政府、规范的管理、安定的社会、循规蹈矩的公民群体、廉洁的公务员形象对以吸引外来投资为主要经济发展动力的新加坡有极大的好处。
5、新加坡中央公积金是特殊而成功的案例
(1)新加坡中央公积金制度的评价:
①切合国情:传统价值观念、地理条件;
②执政党“授人与鱼不如授之于渔”的社保理念;
③与经济发展水平、政府干预功能相适应,与严格法制密不可分;
④受到政府、雇主、员工三方支持,并成为国家社会与经济发展的重要补充和社会政治稳定的重要因素。
(2)试行公积金制度的基本条件:经济基础较好、相应的法制保障、稳定的金融环境。
6、对苏州工业园区借鉴经验的总结
(1)以开放的心态,正确对待的人类文明的一切成果,大胆实践,在具体过程中必须注意结合国情和实际。
(2)借鉴新加坡经验缩短了与国际接轨的进程,在许多方面提前遵循WTO规则运作。

二、新加坡公共管理模式的启示
1、为中国入世提供示范
(1)新加坡是WTO首批成员国之一,积极吸引外来投资,发展本国经济,政府公共服务体系,公共管理意识和行为符合WTO规则。
遵守规则(法制)、开放市场(市场化)、解决争端(游戏规则)
(2)入世对中国公共管理提出的挑战,主要在政府制度创新、政府职能的转变、完善法制体系、积极更新观念等方面,新加坡经验可以为中国入世后加大政府管理体制改革提供借鉴。
2、为开发区提供有益的借鉴
(1)开发区比较适用新加坡经验:新的区域,旧体制影响小。
(2)体制创新和机制创新的试验区→入世先行区或示范区。
3、对中国长期改革的一些提示
(1)政府是国家最核心的治理者,发展前景取决于政府制度的设计和改革;
(2)政府应当有威权,但它必须体现于政府治理绩效,而非政府权力之上;
(3)政府要亲市场,让市场在社会资源配置过程中发挥核心的主导作用;
(4)政府的合法性建立在法律和公民授权的基础上;
(5)在发展过程中必须强调经济发展优先,稳定压倒一切,但它与体制改革并不矛盾,与法治和民主的目标更应一致;
(6)廉洁的制度化,与政府竞争力有关,对政治和社会稳定有很大影响。

中国在共产党的正确领导下,有20余年改革开放积累的经验,入世后对政府改革的内在要求,适应国际环境的紧迫性,有借鉴人类一切文明成果的气魄,特别是有全心全意为人民服务的宗旨,经过今后长期的改革和不懈的努力,可以期望各级政府将以一种开放、透明,为纳税人负责,廉洁、高效、法治的政府形象出现在世人和世界面前。

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分类题材: 新加坡模式_sgmd , 政府制度_policy

《新加坡文献馆》