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简介 新加坡的统治之法

23/11/07

Ross Worthington (2003) Governance in Singapore

作者/来源:新加坡文献馆

《新加坡的统治之法》的作者是一名澳大利亚学者。作者的这一个研究计划得到在澳大利亚与新加坡一些研究机构与学者的从旁协助,所以内容极其丰富,并透露了一些鲜为人知的新加坡统治之法。

西方学者对新加坡的政治体制与经济奇迹极感兴趣,所以许多学者都尝试探讨新加坡的治国之道。这本书是从新加坡政治层面的统治之法,来解读新加坡的政治与经济发展之间的制度关系。

作者是以英国威敏斯国会模式的三权:立法,司法与行政三大国家架构,来探讨政治与政策决定的体制关系。在英国民主模式里,三权政治在国家政策的制定与推行中互相牵制,所以从政策决策过程中,可以认知制定政策的权力核心。作者就是通过这个作业程序,来分析新加坡的统治之法。

作者在理论上,首先假设新加坡的经济表现是得益于优秀的制度安排。同时,当政者的政治强势有助政策的决定与推行,所以政治优势有助制定有利发展的经济制度。因此,研究是通过实地调查,来证实新加坡的经济表现确实是得益于良好的制度安排。

作者通过探讨政治在政策决定的过程中所扮演的角色,來决定新加坡的统治权力核心。于是对由吳作栋领导的政府在1991年到1998年之间的统治之法进行实地调查。换言之,作者的目的是探讨吳作栋政府,在一个真实的国家制度里是如何的运作。

权力核心是分析理论的基础摡念:是指政体内决策的政治权力制度。因为在民主国会里,总理与内阁并沒有绝对的决策权力,所认决策过程中必须有其他执政党内外的政治势力的介入。更重要的是,独立司法能够对法律执行给以符合宪法的监督与规范。

作者通过多重渠道收集资料,编辑了参与制定新加坡政策的政治与行政人物名单。然后,探讨总理内阁与这些参与国事成员之间的政治交往过程,以了解囯事决策是在何种情况之下定案。

作者也就一些重要的组织进行分析,以鉴定政治权力的分配,以及如何以相互牵制的政治权力来平衡政权的情况。从而认知那一些新加坡政治权力,在决策的过程中起着什么样的影响力。

此外,研究也就个别事件的政治决策进行分析,从事件发生的前因后果,以及其政治发展过程的演化,来认知决策过程中总理,内阁,其他政治权力者与重要高级官僚之间的政治交易,对决策的最终定案有什么样的影响。

全书共有6章。第1章:统治之法,新加坡与强权政体;以西方民主理论对权力定义的认知,来分析新加坡政体内各个有政治权力的组织单位。其结论是:政府的强权之势是通过对政体运作的制度化,来进一步巩固执政党的政权。简言之,条条大路通罗马,所有制度的终极目的,就是确保执政党的绝对政治权力永垂不朽。

第2章:权力核心与立法制度;是研究新加坡的囯会立法制度,所以分析了新加坡的国会,与国会议员的选举制度以及其运作过程。其结论是:新加坡的立法制度是处在一个法制的中心之内,而这一个法制的目的,就是要保护执政党的绝对政治权力。简言之,国会制度与国会议员的选举制度,都确保执政党的绝对政治权力永垂不朽。

第3章:权力核心与司法制度;是研究新加坡的法院架构与法官委任等等的司法运作机制。其结论是:纽约律师协会批评新加坡法治有日益恶化的现象…一些亚洲政府官员如香港认为在新加坡,其政府是处于法律之上…法律的制定是要保护执政党的绝对政治权力…司法独立与自主并没有得到制度上的保障…。

第4章:文官体系与权力核心的动力关系;是研究新加坡官僚的组织,特性,政治意识与其内部运作的机制。由于官僚听命于政治领导,所以官僚内部运作,也具体反映政策定案过程中各造之间的政治交易。其结论是:关系密切,互相合作…重要高级官僚是权力核心一分子…要把工作做好,因为我们是在同一条船上…当意见严重分歧到不能妥协时,一方会转到政商企业任职…继续服务。

第5章:政府参与市场-政商企业与法定企业;研究政府参与市场经济的发展过程,与其内含的政治权力意义。其结论是:参与市场经济的人物,主要来自执政党内部组织和官僚体系,‘工人阶级完全没有参与政商与法定企业,社团组织,工会,工业公会有少数参与但无足轻重’。

第6章:结论-新加坡权力核心的架构,动力与前景展望。作者对新加坡未来的看法是:‘当代权力核心的最大挑战不是经済或社会层面,而是一个能够持续的政治机制,既有冲劲也有合法性,合法性不是来自由上而下的强压式,而是透明的由下而上的认同式…可以由双元极权来进行,让执政党内的两派轮流替换上台执政…有这样的才智但没有这样的政治意愿(去进行双元极权制)…。’

作者的理论基础是用英国政策作业的过程为准绳,来解读新加坡的极权政治体系,因为在制度架构上新加坡国会还是秉承了英国的模式。所以虽然新加坡有威敏斯的国会架构,却没有威敏斯的民主精神。新加坡国会在一党专政下更是如同虚设。因此,新加坡越是远离西方民主模式,则新加坡政治越是不民主,也就更突显其专制的特色。

这一理论基础的最重要的技术功能,应该是在分析新加坡的政策定案是如何进行。换言之,是探讨谁对政策定案有最后的发言权。作者在这一理论架构下进行资料收集,实地调查,与访问当事者以明查与论证来了解新加坡政策政治的实际运作情况。

在众多的一手资料中有两个个案最能表达新加坡政治特色。一个个案是一名年青的文官触犯官方机密法令,政府要如何裁夺。事缘这名金融管理局的文官和在报界的朋友午餐后,在隔日的商业新闻中提出的经济季度增长率,完全吻合官方还未公开发表的数据,因而受到检举非法对外泄漏官方机密。

新加坡权力核心成员,对这一案件各有不同的看法。因此,如何对这宗政府内部官员犯法之案件进行处理与裁夺的过程,就突出了新加坡政治权力,在决策定案上的运作机制。

从所牵涉的官员来看,其中包括资政,总理,副总理,财政部,内政部,司法部,新闻署,金融管理局等的有关高级官僚。因为这案件也牵涉到报章言论,所以在报业掌舵的前内阁部长也是一名参与者。

这一个裁夺决策过程是,各个部门的高官动员他们个别所能动员的政治资源,就各自部门立场的考量进行洽商,尝试对新闻自由与经济发展之间的政治关系,达致一个行政共识。

这一个表面上看似简单的触犯官方机密的案子,其实质议程却是新闻自由报导如何满足经济发展的需要。因此,这不是一个法院的审讯范畴,而是一个政策如何的定案。根据作者的分析,李光耀是这一政策定案的最后发言人。这是因为李光耀依然对内政部官员有一定的影响力。

政府为何要对一名官员去留的定夺如此劳师动众。其中的一个原因就是此人的才华得到权力核心的欣赏,从而给于必要的支持与保护。此人就是尚德曼,过后从政,出任教育部长。由此可见,政策定案自有一套政治文化。

作者提出的另一个政治现象是:新加坡有5个权力组织。事缘吳作栋上台后,李氏家族这一个权力单位,放低恣态离开新闻焦点,以避免和新政府发生矛盾,力图塑造执政党的统一共识形象。李氏家族于是从政治活动转向建立财经权力。吳作栋为了把权力核心移开李光耀,于是积极开发4个权力组织:经济发展局,金融管理局,政府投资公司与贸易与工业部来巩固新政府。

作者的这一调查分析有待商权。作者的调查时段是1991年到1998年,显然的,这时候的政府是以吳作栋的领导班子为中心,一切政府活动都是绕着吳作栋来转。这是理所当然的,但这并不代表吳作栋己经取代李光耀的政治权力。

实际上,李光耀在进一步掌握了新加坡的金融资本后,更是巩固了对新加坡未来走向的影响力。李光耀的政治实力是明退暗进。如当时发生政治意外,李光耀大可竞选总统一职。当时的总统握有委任重要国家职位的宪法权力,以及动员国家财政的最后发言权,能够有效的牵制政府的运作。

从官方机密案件的定夺,更是看到李光耀实权在握。其政治意义是,偏离即定政策的定案,必需要先得到李光耀的同意。由此看来,吳作栋政府里,没有人胆敢违背这一个政治文化。再明显不过了,谁有决策的最后发言权,谁就是权力核心的主轴。

这一本书也证实了外囯人在解读新加坡政治经济时会面对很大的困难,那就是真实的新加坡现象往往是隐藏不现。看到的表面现象和真实世界,往往会失之毫里差之千里。诚然,只有明了新加坡政治文化的新加坡人,才能对国事如鱼饮水冷暖自知。

虽然如此,这一本书是从实地调查的结果分析而成,除了提供了很多珍贵的资料,也给于十分详尽的分析,是研究新加坡政治经済的必要参考书。

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分类题材: 书评_books , 政府制度_policy

《新加坡文献馆》