今天

對新加坡政治吸納行政的反思

09/08/06

作者:張炳良

不知是否因為特區政府提出擴大政治委任制的建議備受黨派爭論,而特首曾蔭權最近訪問新加坡又被媒體廣泛描述為就培訓政治人才向彼邦取經,新加坡的「政治吸納行政」模式也被部分本地評論質疑。

的確,新加坡從自治及其後獨立以來,執政人民行動黨一直很意及有系統地從公務員和技術官僚中吸納內閣人才。顯赫的有:首任財政部長兼副總理吳慶瑞(其後曾任教育部長)是英治時期的年輕政務官(AO);繼任的財長韓瑞生曾任財政部常任秘書長。繼李光耀任總理的吳作棟原為國營航運公司 Neptune Orient Lines的CEO,而現任總理李顯龍出身自軍方准將。韓瑞生從經濟發展局提拔的丹那巴南、李玉全和姚照東,後來都被李光耀招攬入閣。不過,新加坡並非唯一行此道者,只不過做得更全面而已。

法國和日本過去也長期自公務員中吸納部長人才;直至七十年代,日本多任首相及重要閣員均出身於大藏省(財政部)官僚系統。一般做法是執政黨(往往是長期執政集團,如新加坡的人民行動黨及日本的自由民主黨)向公務員中有政治能力者招手,邀請入黨並在「安全」選區推派參選國會,當選後便委以初級部長職位,然後逐步提升至內閣級。以前台灣國民黨政府也有吸納事務官員轉任政務官員。雖然英國公務員系統與國會議員╱政治官員系統仕途分離、區分清晰,且罕有「轉軌」情況,但卻不能視之為唯一合理或通行的典型。除新加坡外,另一繼承英式文官體制的國家馬來西亞,也間有公務員出身者轉而「從政」,如現首相巴達維便曾任州高級公務員。

新加坡式由公務員「過檔」(crossover)至政治的傳統,也許令人「合理」懷疑其公務員體系是否已高度政治化,並因人民行動黨長期執政之故,淪為該黨的馴服工具,失去獨立思考;甚至以為官至常任秘書長者,皆非黨員不可。新近出版介紹曾任新加坡AO超過四十年的嚴崇濤(Ngiam Tong Dow)的書 【註】,提供獅城高級公務員鮮為展現人前之一面。

堅拒加入執政黨

嚴崇濤出任過多個部(包括財政及貿工)之常任秘書長,又曾任經濟發展局、中央公積金局、房屋發展局及新加坡發展銀行等之主席,備受政府重用,其對往昔政府日子的回憶及對公共政策與時政的評論,說明兩點。第一,不是所有常任秘書長皆為執政黨成員或須入黨不可。事實上仍有不少高級公務員選擇不「過檔」政治,樂於當政治中立的無黨派文官。一九七二年嚴崇濤視為良師的韓瑞生曾邀他當人民行動黨的候選人,惟他婉拒,也一直沒有興趣入黨。

第二,嚴崇濤雖然與李光耀、吳慶瑞等第一代人民行動黨政要共事,並參與制訂新加坡立國後一系列政策新猷,如中央公積金、經濟發展策略等(他本身便是人民行動黨政府上台後首批入職的三名AO之一,不認同殖民地時期AO一切唯章是從的心態,而追隨李光耀主張要有新的國家民族意識),可是,他卻不完全緊跟執政黨的思維路線。他的一些表述,充分顯示他作為資深AO、公職等身份,但頭腦仍十分冷靜,分析及批判力強,毫無「黨化」的象。相信新加坡不會只有他一位這樣思想相對獨立的前常任秘書長,其他高級公務員也會在崗位上向政府提出中肯而非唯黨是從的政策進言,只不過憲制角色之故,其意見不會公開而已;又或許主見強如李光耀、吳慶瑞者也曾最終在一些決策上為其文官所說服,只不過政策出台時由總理及部長們獨領風騷而已。

反對單一思維

不少意見認為新加坡長期一黨執政,只要透過自由選舉取得並不斷延續政權,具備執政認受性,便對新加坡最為有利,因它能帶來政府穩定與持續。但嚴崇濤卻不以為然,主張人民行動黨容許社會中另類精英向它挑戰,因為「新加坡大於人民行動黨」。他感到憂慮的是新加坡過於營造單一「品牌」(意指單一思維),看事物過分非黑即白。他不願見到人民行動黨壟斷所有年輕精英,認為也應有些精英進入反對派─既有前的、社會主義的,也有保守的;既有加入政府,亦有投入商界。這樣國家才能全面發展,應付多方面的挑戰。對於公務員,他有這樣的觀察:「我們太久習慣於自動駕駛(auto-pilot),當中潛在某種特有的新加坡式精英傲慢。一些公務員的行徑猶如手執帝皇的授權,我們個個變成小李光耀似的。」

嚴崇濤對新加坡的期許屬於「全球新加坡」的定位,主張外向及引入競爭、不墨守成規,與被一些國際學者批評為「新加坡公司」(Singapore Inc.) 的小國內向觀成強烈對比。

用人唯才擇優升遷

回到香港,新加坡的經驗及嚴崇濤的反思說明,政治任命制的發展不必然導致公務員的靠邊站或一些評論所誇大的AO「EO化」現象(即原為具制訂政策角色的政務官紛紛淪為只能被動執行上層決定的行政主任)。現實上,在所有政治官員與公務員分流的體制中,高級公務員在決策上仍舉足輕重,AO們不會簡單地變成什政治部長的馴服工具,但當中關鍵是公務員體系及政務官系統必須堅持用人唯才、擇優升遷,這樣儘管在新加坡這樣被視為一黨獨大的軟威權體制裏,仍會出現像嚴崇濤這樣的優秀常任秘書長。

AO也是政府人才的重要組成部分,因此政治任命制並非建基於低貶公務員的前提,一個良好的政治任命制須夥拍一個優秀的公務員制度,才得發揮作用。不過,也不應過分依賴公務員系統及AO作為治港人才庫,或單靠公務員「過檔」政治,去營造及延續治港精英集團。嚴崇濤對「單一品牌」、政府壟斷社會精英的批評,值得所有當政者深思。

註 A Mandarin and the Making of Public Policy: Reflections by Ngiam Tong Dow, introduced and edited by Simon S. C. Tay, Singapore: NUS Press.

刊載於 《信報財經新聞》

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《新加坡文献馆》