今天

政府与市场如何井水不犯河水

28/09/07

作者: 王受之

政府做低收入群体的住宅,有钱的就去买房地产商的住宅,丰俭由人,一个是社会福利体系内的住房,一个是市场运作体系内的住房,井水不犯河水,大家各做自己的事情,不交叉,事情就简单了

《建业》请我写篇文章,谈谈对于公共产品的看法。这篇文章的背景是因为国内有学者认为中国经济当前的主要矛盾已经变成公众日益增长的对公共产品需求和公共品供给短缺低效的矛盾,税收增长远远超过GDP增长,公共投入滞后,投资热情高涨,但是因为公共产品的短缺积累了一系列需要关注的社会问题,如教育、卫生、服务、养老、农民工等。

这个议题其实很简单,就是公共产品由谁提供,如何满足社会对公共产品的需求问题。房地产开发公司现在开发大楼盘的时候做学校、图书馆、医院、教育、社区服务、医疗服务等标准的公共产品,从原理上讲是应该由政府做的,现在企业要承担这个任务。又比如修桥、补路这类工作也应该是政府做的,现在上高速、过桥都要收钱,全世界高速公路中需要收费的70%在中国,那么政府到底应该做什么呢?

这个问题早就在国内学界提出来了,2005年《人民日报》就曾经从公共经济学的学术角度谈了这个问题。公共经济学除了包括作为财政学研究对象的政府收支活动的全部内容,还包括传统财政学难以囊括的公共产品、社会保障、公共选择、政府规制(例如金融监管、环境保护、公用事业定价)等内容。它所指的公共部门除了传统财政学所关注的政府,还包括非营利性组织、公共企业、民间社会团体、国际组织等,公共部门的全部经济活动都是其研究对象。公共经济学以市场失灵为研究起点,在发展的初期,涉及宏观和微观经济问题,并将公共部门的功能概括为资源配置、收入分配和经济稳定。后来,涉及经济稳定的政府经济政策日益增多并逐渐自成体统,公共经济学出现了微观化的趋势,主要关注个体——政府、企业、个人(家庭)的行为。

原来全部公共产品都是由政府提供的:住房是公家的宿舍,医疗公费、养老公费、教育免费,自从20世纪90年代以来,我们在住房、医疗、社会保障系统、教育上的改革,事实上是产业化了,也就是把原来由政府提供的公共产品让市场来做,这个转折强度的激烈,超过西方所有主要国家在公共产品方面改变的水平,住房价格、医疗价格、教育价格有较大升幅,令普通民众一下子难以接受,才引起社会反弹。就我熟悉的美国来说,这几项领域的公共产品虽然不充足,但是比国内目前的政府供应水平还是要高,比如义务教育,也就是由州政府负担的从小学一年级到高中三年级是全部免费的;医疗方面,低收入者有联邦和州政府的医疗补助(中产阶级和中产以上的就没有),老年人也有联邦和州政府的医疗保障;缴税达到40分之后,退休以后在联邦社会保险部门有保险金领取,低收入者有联邦低收入住房,或者可以在联邦政府的住房和都市发展部领取廉价住房的补助金。图书馆这类公共产品就纯粹由政府投资免费提供给民众了。

公共产品的私人提供在西方也很普遍,20世纪80年代以来,公共产品的私人提供问题开始较多地进入人们的研究视野,这是与私人部门在公共产品提供中越来越多发挥作用相适应的。比如,个人从事大量慈善活动,提供多种公共产品;非营利性组织等第三部门快速发展,等等。美国的大学有非营利性和营利性两种,大部分的大学属于非营利性的,就是一种私人投入的公共产品,哈佛大学就是典型的这类学院,政府就不投入公共教育了,私人投入公共产品的供应,是一种补充和加强。

社会保障自然是其中一个很重要的环节。随着人口寿命的延长以及发达国家人口出生率的下降,人口老龄化问题加剧,人们担心以现收现付制为主的社会保障制度难以持续,因而最优社会保障问题成为公共经济学研究的前沿领域。其中,焦点问题是现收现付制和基金制孰优孰劣。许多研究表明,基金制能够用更少的社会保障缴款带来更多的社会保障收益,是更有效率的制度。实践中,很多国家已经或正在向基金制过渡,建立各种各样的个人账户制度。

住房的全面市场化是当今国内民众最关心的问题。我记得曾谈到过西方对于低收入者住房这个比较庞大的公共产品的解决方法,照顾社会低收入、中低收入群体的住房,本来就是公共产品的一个组成部分。在欧洲,这部分的住宅是由政府投资做的,在德国这些国家,叫做“社会住宅项目”(social housing project);在讲话比较直截了当的美国,就叫做“低收入住宅项目”(low income housing project)政府投资做给中低收入的住宅,而开发商则按照市场要求来做他愿意做的,社会功能和市场功能是分开的。新加坡政府的方法更有独创性:每个公民自从工作开始,就要按照政府规定,把自己25%的收入存在政府一个指定的银行账户上,到你结婚的时候,申请买楼,这个存款连本带利就用来支付头款,房屋贷款也可以继续在政府这个银行中申请借贷,这样一来,新加坡基本没有住房问题,80%的人都住在政府这个计划的公寓中。西方叫做“新加坡式社会主义住房政策”。从理论上讲,西方这种做法很简单:政府做低收入的住宅,有钱的就去买房地产商的住宅,丰俭由人,一个是社会福利体系内的住房,一个是市场运作体系内的住房,井水不犯河水,大家各做自己的事情,不交叉,事情就简单了。

政府开发的低收入住宅和房地产开发商开发的市场营销的住宅比例大约如何呢?西方各个国家的情况各不相同,好像美国是比较差的,大概1:20,也就是说大概有不到二十分之一的人口住在这类政府投资的低收入住宅里,绝大部分人口是住在自己买的住宅里;而在荷兰,大概达到1:3,约四分之一的人口住在政府投资的低收入住宅里,新加坡更高达80%。国情不同,因此没有一个标准。

我在那篇文章中提到:这点我们短时期内很难做到,原因倒不是政府没有钱,而是我们缺乏一个检查真正低收入的信用机制(credit system),大量流通的资金依然是以现金形式为主,个人支票、信用卡这类信用机制的基本工具在国内还是非常的不普遍,并且难以短时间内普及。因此,一旦政府做了这样的住宅,价格低廉,原来是准备给低收入人口住的,结果会因为信用机制不完善,有可能落入到利益集团手中,或者落入乘虚而入的不属于低收入层次的人手中,政府现在能够做的,仅仅是给因为政府公共项目、基本建设项目造成的回迁户、搬迁户建造福利类型的住宅,对于一般收入人口居住问题,我看政府是寄希望于“90平方米以下户型需要占开发项目的70%以上”的政策促使开发商开发住宅的。是不是能够达到政府的预期目的呢?我没有答案,因为全世界都没有这样尝试过,我们如果尝试成功了,可能给世界其他国家在解决低收入、弱势群体的住房问题上提供一个好的经验,如果失败了,要尽快建立自己的信用体系,收入和支出透明化,然后再由政府投入建造低收入住宅,或者另外尝试其他的方法。

实行市场经济,千万要记住:市场不是万能的。大规模的基本建设自然是公共产品,而文化教育、医疗卫生、社会保障制度也应该是公共产品。庞大的基本建设是私人企业无力完成的,还有那些无利可图的领域,投资风险过大的产品,那些短期内得不到回报的投资,等等,都属于由政府作为公共产品来供给的领域。狭义的公共产品是指政府通过微观参与所提供的生产性和福利性基础设施。广义的公共产品除了基础设施外,还包括三类:实现社会公正和宏观调控目标的公共政策,推动社会经济发展和改革创新的各项制度安排,有利于科学、文化方面的公共产品,而无论广义的还是狭义的公共产品,其有效供给都是在公共政策的引导、调节、支撑和保障下进行的。市场经济越发展,对各类公共产品的需求就越多,对公共产品供给有效性的要求就越强,从而对公共政策的要求就越高。

讲起来好像很复杂,其实简单得很:政府做政府应该做的公共产品,市场做市场的产品,就清楚了。如果政府把好多本来属于公共产品的范畴交给市场做,就乱套了。

(作者系美国洛杉矶艺术设计中心设计学院终身教授)

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