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新加坡廉政建设的主要经验与启示

17/10/06

作者:胡敏

去年,本人参加了由南昌市纪委组织的赴新加坡廉政建设培训班,在新加坡进行了为期二十一天的学习考察活动。期间,听取了新加坡高等学府的教授、前高级公务员和有关专家的授课,参观考察了新加坡贪污调查局、高等法院等部门,与有关人士进行了座谈、交流,对新加坡的社会经济、法律制度特别是廉政建设方面的法律法规进行了学习考察。新加坡政府经过不懈努力,建立了一整套完整的法律法规和行为规范,并严格执法,使公务人员“不想贪、不能贪、不敢贪、不用贪”,从而有效地保持了政府及其公职人员的廉洁高效。其廉政建设的经验和做法,值得我们学习和借鉴。

一、新加坡概况

新加坡位于马来半岛的最南端,马六甲海峡东口,赤道以北137公里,面积682.7平方公里,由新加坡岛和60余个小岛组成,总人口400余万,其中华族人口约占77%。新加坡属热带雨林气候,常年炎热,没有台风、地震等自然灾害,是一个难得的天然良港。

作为一个城市岛国,新加坡没有腹地和缺乏自然资源。1965年独立之初,新加坡政府面临一连串的内忧外患。对此,新加坡政府审时度势,采取了走“工业化道路”的正确经济发展路线。其经济发展经历了由独立初期时的劳动密集型工业,逐步过渡到具有高附加价值的资本、技术密集型工业和高科技产业,进而发展到目前的信息产业等知识密集型经济。

从20世纪70年代,新加坡开始逐步摆脱了仅仅依靠转口贸易维持生计的局面,国家日益走向富裕,人民生活水平迅速上升。在1965年后的37年间(截止到2000年),新加坡经济平均增长8%以上。2002年人均GDP为37401新元(约合20887美元)。如今,新加坡已发展成为东南亚地区重要的金融中心、运输中心和国际贸易中转站,世界电子产品重要制造中心和第三大炼油中心。

二、新加坡廉政建设的主要经验和做法

新加坡是世界上犯罪率最低的国家之一,在廉政建设方面独具特色,可以概括为四个方面:浓厚的反腐败氛围;完备的法律法规、制度、行为规范;严厉的法律制裁;良好的待遇和完善的社会保障。

(一)教育倡廉使人“不想贪”

新加坡是一个“除了阳光和空气,几乎没有任何资源”的岛国。为了生存和发展,新加坡政府始终怀有强烈的危机感和紧迫感。政府当局认为,建立一个廉洁、高效的政府,创造良好的投资环境,是国家生存和发展的必备条件,也是执政党——人民行动党重要的治国理念。首先,政治领导人在廉政方面树立典范。李光耀指出:“除污防疾,必须彻底而有秩序地从高而下。这是一条漫长、艰苦的道路,只有一批强有力并具有勇气和廉正的道德威信的领导人才能办到。”

原总理吴作栋也曾严厉地提出“每个人都应该知道我绝不容忍任何形式的贪污。我希望所有的部长、国会议员及所有公务员都能树立起好典范,让其他人仿效…任何部长或国会议员若被指控通过非法途径或贪污获取财物,贪污调查局将立即进行调查”,充分表明了政府惩治腐败的决心和信心。

其次,定期对公务员进行培训,加强思想政治教育,树立和培养廉政观念。专门设立了公务员学院和培训中心,新招聘的公务员必须首先接受训练,在职公务员每年也必须有一两周的轮流进修,学习政治、法律知识和业务技能,不断提高公务员的综合素质。再次,政府还通过制定并严格地执行法律、加强舆论监督等形式,向公众昭示政府惩治腐败的决心和力度。新加坡政府对贪污绝不能容忍,这一点新加坡的公务员和民众都非常明白,在全社会形成了明确的道德准则,使廉洁勤政不仅成为公职人员的自觉行动,而且成为民众评价政府及其公务员的基本标准。

(二)严密的监督制约使人“不能贪”

新加坡制止腐败的经验,除了依靠道德观念的制约、完善法制外,最重要的是建立了严密有效的监督机制。一是公务员的选拔和任用制度。新加坡大多数公务员的选拔和任用,是通过严格的公开考试考核的方式进行的。在已经通过了考试考核的合格人选中,还必须接受严格的审查和调查,主要内容包括:有无犯罪前科、日常交往的人员状况、家庭情况、社会背景、个人的兴趣爱好、个人有没有吸毒、嫖娼以及私生活方面的不良嗜好、个人品德和修养等。这种审查不是走形式,而是严肃认真、一丝不苟的。新加坡政府认为,让那些私生活不检点、有不良嗜好或品德修养差的人进入公务员队伍,不仅影响政府形象,而且他们在条件适合的时候会萌发贪污腐败的动机,容易走上邪路,所以从严审查“第一关“必须搞好,这是防止贪污腐败的有效办法。

二是严格的财产申报制度。新加坡法律规定,凡是经过考试、考核和审查获得通过并被正式录用的人,在出任之前必须申报个人财产,不申报者不得进入公务员队伍。任职以后的公务员,如果财产有变动,应主动填写财产申报清单并说明变动原因,经过一定的手续改换原财产清单。申报的程序大体上是:个人填写并出具财产清单,到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签字,形成公证书正本和副本,分别交由人事部门和法院公证处保存。个人申报后的财产,由贪污调查局审查核实,包括申报是否属实,有无漏报瞒报。如果任职以后财产有变动,申报以后,贪污调查局要审查变动是否属实,来源是否正当、合法等,一旦发现疑点,立即组织调查,发现问题,取证后提交法院审理。这项制度有效地防止了公务员的贪污行为,对公务员不明白的收入起到了有效的控制作用,同时为执法部门和干部管理部门及时准确地惩处公务员贪污行为奠定了基础。

三是日常考核制度。政府每年发给公务员一本日记本,公务员随身携带笔记本,不得遗失,不准乱丢乱放,随时将自己的活动记载下来。日记本定期接受检查,由主管官查毕签名后发还。如果发现有疑点,要交贪污调查局进行审查核实,否则,如果贪污调查局一旦从另外的渠道查明公务员有贪污腐败的行为,该主管官也将作为知情不报者予以相应的刑事处分。这种具有“连环保“特征的考核方式,不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。因此,考核非常严肃认真,不走形式,因为一言一行都与自己和他人的前途命运连为一体。另外,为了保证政府官员在经济上清白,政府规定:每年7月1日,每个政府官员都必须填写一份个人财务表格,写明自己的财务状况,包括所欠债务。如果一个官员所欠的债务以超过三个月工资的综合,则被视为陷于“债务麻烦“中的官员,他必须向其所属部门领导报告。凡是被视为陷于“债务麻烦“中的官员或所填表格虚假者,都必须受到纪律处分,严重者可能被开除公职。另外公务员服务规范和各项纪律规定都是品德考核的内容。

四是行为跟踪制度。这是由贪污调查局为主,有关部门及广大民众配合执行的一项制度。对于所有的公务员,无论其职位高低,尤其是新任职的公务员,暗中派人跟踪,明查暗访他的日常行为,或收到举报后派人跟踪。调查的内容主要是:公务活动中或日常生活中是否有违纪行为,尤其跟踪公务员的私生活是否正常,如是否有嫖娼和赌博行为,有无出入酒吧的行为,有无与不法团体往来的行为。如果发现有违纪行为将严厉惩处。行为跟踪制度是一项非常有震慑性的防腐反贪制度。对新加坡廉政建设起到了不可替代的作用。

(三) 严厉的惩处使人“不敢贪”

新加坡人民行动党一上台,就把反腐败纳入法制轨道,做到有法可依,有规可循。先后制定了《反贪污法》、《公务员指导手册》、《有关财产没收的反腐败法规》、《公共服务条例》,以及“七应”“二十四不应”等法律法规、行为规范。

所有的人员都必须严格遵守国家的各项法律法规,官民同罪,在法律面前人人平等,没有任何的特殊和例外。公务员还必须严格遵守《反贪污法》和《公务员指导手册》等法律法规、行为规范。凡是违反了《反贪污法》和《公务员指导手册》规定条款的公务员,不是批评教育、停止或调任其他部门所能了事的,而是都要绳之以法,轻者伤筋动骨,重则断送性命。

《反贪污法》一共35条,内容全面,具体、可操作性强,惩处严厉。本法对“腐败“、“报酬“等重要范畴进行界定;对犯罪的惩处都作了详细的规定。如《反贪污法》第30条第2款规定,作为公务员或公职人员,当别人向本人行贿时,应当逮捕行贿者并将其送交警察局,如果不这样做又说不出充分理由,应被视为犯罪,应处以500美元的罚款或6个月的有期徒刑,也可两者并罚。

《公务员指导手册》多达几百条,其要求不仅严格,而且规定的十分详尽、明确、具体,如规定,公务员不准收受礼品,只可以收受没有商品价值的纪念品。如果有商品价值又推辞不掉的礼品,收下以后必须立即向主管此方面工作的官员报告,收而不交或瞒报视为贪污罪,无论该礼品价值多少,收而不报就是犯罪行为。报告主管官员并将礼品交出之后,要登记清点,或交国家,或由财务部门对该礼品估价,由本人付钱买下,还需办理有关票据方可归为己有。

为使腐败问题能得到及时揭露,新加坡建立了一个独立的、强力的反贪机构——贪污调查局。贪污调查局隶属于总理署并直接向总理负责。在反贪惩腐方面有绝对的权威。《反贪污法》赋予贪污调查局广泛的反腐败权力,贪污调查局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人;无需公诉人的命令,可以行使警方特别调查的权力;有权入屋搜查,没收被认为是赃款、赃物的任何钱物或物品;有权进入各部门和机构,要求任何人提供所需的内部资料;有权要求涉嫌者说明其财产的来源,不能说明的可能交由法庭审判。由于法律赋予了特殊的权力,所以该局对发现的问题,无论是“本“方面的问题还是“标“方面的问题,很快就得到解决,使贪污腐败现象大为减少。

(四)良好的待遇和保障使人“不用贪”

为了使政府高级官员和公务员抵御贪污受贿的诱惑,新加坡政府和国会近年来大幅度提高了公务员的工资,以俸养廉。新加坡公务员的薪金之高举世闻名的,平均年薪292714美元,而该国产业工人的平均年薪只有14459美元,约为公务员年薪4.9%。而且公务员薪金实行年功晋升制,工作时间越长、业绩越好薪金越高。政府还制定了完整的《中央公积金制度》,规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职工、一般工人都必须参加公积金制度。一个公务员每月可获得月薪33%的公积金,工作时间越久,所得积蓄越多。而且规定公务员在退休前,除购买政府房屋、为子女交纳学费等规定用途外,不得动用公积金。如果在职时廉洁奉公,没有贪污腐败和违法行为,退休后,全家生活富裕,安居乐业。同时新加坡法律规定,对有贪污、受贿等违法行为的人,一律全部撤销其公积金。良好的待遇和可靠的保障使得公务员备加珍惜这一来之不易的职位,不会冒失去工作和养老金的危险去受贿,从而自律自励,洁身自好。

三、几点启示

我国与新加坡的政治制度、社会制度、意识形态以及文化背景有很大不同,但开展廉政建设和反腐败斗争,创建廉洁高效政府的任务是相同的。在反腐倡廉工作中,我们可以结合我国国情,借鉴新加坡好的作法和经验。

1、必须牢固树立反腐倡廉思想。我们党和政府一贯对党风廉政建设和反腐败工作高度重视,一再强调,反腐败问题关系到党和国家的生死存亡。当前,在党的统一领导下,反腐败斗争取得新的明显成效,腐败现象蔓延的势头得到了遏制。但是,由于适应市场经济发展要求的管理体制、监督制约机制等不可能在短时期内建立和完善,反腐倡廉的任务仍然十分艰巨。现在,我们有少数单位和部门的领导干部对反腐败仍然存在模糊认识,认为腐败不反不行,但是反得过激就会影响阻碍经济的发展,不利于招商引资或者会影响政绩。这种认识在一定程度上影响了反腐败深入开展。新加坡在反腐败上的成功实践充分论证了反腐败对于创造良好的投资环境、从而更多地吸引外商投资的极大促进作用,表明反腐败与经济发展是相辅相成的。因此,我们必须从巩固党的执政地位、维护国家长治久安的高度,把反腐倡廉工作摆在重要位置,坚定不移、毫不松懈把反腐倡廉工作推向深入,以党风廉政建设的实际成果取信于民。

2、必须加强理想信念和廉洁从政教育。新加坡人民行动党以服务国家、促进人民福利为党的基本理念,经常、不断地用党的理念教育广大公务员,提高他们的思想道德修养和法律观念,使他们永葆清正廉洁本色。借鉴新加坡的经验,我们在反腐倡廉教育上要注意把握好以下几点:一是教育内容上,要突出党的基本理论和理想信念教育,教育广大党员干部全心全意为人民谋利益;艰苦奋斗传统教育,始终保持党和人民的血肉关系;法律、法规和党风党纪教育,使领导干部带头遵守党纪国法,做到自重、自省、自警、自励,坚持依法行政,依法办事。二是教育形式上,既要坚持以正面教育为主,引导党员干部向廉洁奉公、勤政为民的先进典型学习,见贤思齐,充分发挥正面典型的示范带动作用;又要利用反面教材,对党员干部进行警示教育,以案明纪,引以为戒,警钟长鸣。既要对党员干部进行反腐倡廉方面的理论灌输教育;又要采用讨论交流、参观考察等形式,对党员干部进行生动活泼的反腐倡廉教育。三是教育对象上,既要加强对全体党员干部的教育;又要区分不同的教育对象,突出重点,分类指导,增强教育的针对性和有效性。特别要着重抓好重点部门、关键岗位干部的教育,尤其对党政“一把手”,更要加大教育力度,使之增强法纪观念,筑牢拒腐防变的思想道德防线。

3、必须强化对权力的运行监督制约。新加坡成功制止腐败,最重要的是建立了严密有效的监督机制。与新加坡对比,我国的各级机关的监督则存在力度不够、渠道不畅、体制不顺等问题,亟需从改革体制、健全机制入手,全面加大监督力度,促使公职人员廉洁奉公。一要改革监督体系。逐步变“条块结合,以块为主”为“条块结合,以条为主”,实行垂直领导体制,确保纪检监察和反贪等专门监督机关的相对独立性,树立绝对权威性,从而改变目前“不敢监督、不能监督、监督不好”的状况。二是要发展党内民主,强化党组织的监督作用,进一步健全并严格执行党的民主集中制的各项具体制度。涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用,以及国有资产的重组等,须经集体讨论作出决定,严格按规定程序运作。三是扩大基层民主,充分发挥群众监督作用,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。进一步推行和完善政务公开、厂务公开、财务公开等办事制度和民主评议制度,健全信访举报管理制度,使群众举报的问题得到认真处理。四是要进一步健全制度,尤其是对制权、管钱、用人三个环节的监督制度要进一步完善,做到审批、执行、监管互相分离、分权制约;对已有的制度要狠抓落实,实行监督关口前移,保证监督制约取得实效。五是要进一步转变政府职能,合理配置政府权力,政企分开,减少行政干预,建立健全约束政府权力行使的制度,保证依法行政。六是要拓宽监督渠道,综合运用法律监督、民主监督、舆论监督等形式,形成监督的整体合力,保证权力正确运行。

4、必须进一步加大查办违纪违法案件的力度。新加坡不但法制完备,而且执法严格。任何人不能凌驾于法律之上,任何人都没有特权。对贪污受贿,一经查实,不管是谁,依法处理。新加坡反腐倡廉的成功实践表明,反腐败斗争首先要加大查办案件力度。对于腐败,打击是最直接的手段,也是最具威慑力、最易见成效的手段。在当前,腐败行为还较为严重的形势下,必须加大打击力度,使腐败行为充分被揭露,使腐败分子不再心存侥幸,才能更好地遏制腐败。针对我国近年来新经济领域、资金高密集领域及侵吞国有资产案件频发多发,跨地区、跨行业案件增多,违纪违法人员作案手段趋向隐蔽化和智能化等新情况,要研究新的对策,采取更有力的措施。在重点查办贪污、受贿、挪用公款案件的同时,要着重查办建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、金融、物资、采购等领域和环节发生的案件,重视查办干部以权谋私案件,决不姑息养奸。此外,我国现在法律规定伸缩空间太大,给执法人员太大的自由裁量权,客观上造成难于严格执法,主观上可能造成执法不公。而且我国法律规定的处罚明显偏轻,难于使人望而止步。因此,要抓紧建立健全有关法律法规,增强惩处力度,尽可能缩小执法的裁量范围,保证公平、公正、严格执法。

5、必须加大预防腐败力度。新加坡在廉政建设方面的成功,重要的原因之一是它总能根据不同时代的不同形势和不同要求,紧紧围绕权、钱、人等容易滋生腐败的关键部位,抓住源头治腐的根本问题。我国借鉴他们的经验,必须进一步深化改革,创新体制,不断加大从源头上预防和治理腐败的力度,一是要大力推进行政审批制度改革,解决政企不分、政事不分、政府职能错位问题,消除行政权力寻租的条件。二是要大力推行财政管理制度改革,建立科学合理的财政管理体制,解决资金管理特别是预算外资金管理中存在的弊端以及部门之间存在的分配不公、互相攀比、党政干部心理失衡等一系列滋生腐败的问题。三是要大力推行干部人事制度改革,进一步扩大干部工作中的民主,健全干部选拔任用的监督制度,坚决防止和克服用人上的不正之风。四是要大力推进司法体制改革,加强权力制衡,解决多头执法、重复执法、滥用权力等问题。五是要进一步完善并严格执行建设工程招投标等四项制度,防止建设工程等领域腐败问题的发生。

6、必须不断加强纪检监察机关的自身建设。新加坡政府十分重视反贪机构的自身建设,对贪污调查局委以重任,赋予重权,使贪污调查局成了一个隶属于总理公署的具有独立调查处置权的反贪执法组织。我们各级党委要支持纪委工作,为他们开展工作创造良好的条件;要关心、爱护纪检监察干部,解决他们的后顾之忧。纪检监察干部要坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑,进一步增强法制观念,同一切违纪违法行为作坚决斗争,做党和人民的忠诚卫士。要加强纪检监察业务知识、经济、法律、科技、管理等方面的知识的学习,不断提高运用现代化科学技术防范和揭露腐败问题的能力。要认真履行职责,不断更新思想观念、创新工作方法、改进工作作风,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,为维护改革发展稳定的大局作出贡献。

作者胡敏是江西省新建县县长

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