今天

新加坡和平政权转移的虚实

06/09/09

作者/来源;新加坡文献馆

09年9月2日李光耀在一所学院的5周年晚宴上对人民行动党一旦大选败落是否会动用军队接管政权的提问回应是因为有民选总统制的保障所以人民行动党会和平转移政权。

按etaiwannews的报导:李光耀说:‘即使反对党由于‘freak election result’而掌握政权,他们不可以在没有总统认可之下更换由一个政府官员组成的委员会委任的高层警官,军官以及其他高层官员’。李光耀也说:法律规定这个反对党组成的政府必须得到总统认可才能够动用储备金,而总统是不会批准这个请求,因为这样做的话‘我们辛苦保留下来的储蓄会在5年内消失’他说‘我花了15年时间去思考防护设施’。

这一个简短的报导很明确的反映了一些具体状况:民选总统制是李光耀花了15年时间深思熟虑的成果。这些所谓的防护设施是要为非人民行动党政府制造行政困难,因为这个新政府不可能得到总统的认可去重组军警与民事官僚体系以及动用国库资金。简言之,民选总统制的政治目的为的就是要妨碍非人民行动党政府的有效运作。这凸显了李光耀相信只有人民行动党才能成功治理新加坡的想法。这是李光耀一厢情愿的政治观感,事实未必如此,因为人民行动党并不是新加坡生存的必要条件。

在探讨李光耀政治思维下新加坡会否出现和平政权转移之前,应该先了解民选总统制度衍生的历史背景和其过程的来龙去脉。

民选总统制的产生源自李光耀对freak election result的顾虑;一般上华文媒体把这一词句译为 ‘反常的選舉結果’ 。使用这个带有价值观考量的用词本身就具有极大的误导性与缺乏公正性。为何大选选出人民行动党是正常,而选出反对党却要被视为是反常的选举结果?只要大选程序符合既定法规,不论任何一个政党胜出都是一个合法的大选结果,那么,又何来会有正常与反常的选举结果区分?国际上没有人把日本在野民主党的压倒性胜利看成是反常的選舉結果,新加坡不也恭贺了鳩山由纪夫的胜选?李光耀把非人民行动党的大选胜利看成是反常选举结果是不合乎法理的,所以由这个假设而产生的民选总统制也是不合乎情理的。一个比较客观合理的用词应该是‘非预期选举结果’;也就是出乎意料的选举结果。另外,李光耀认为在非人民行动党政府的5年任期内国家储备金会消失的说法也只是个人推测。基于这两个虚构的设想,其所衍生的民选总统也自然是个无中生有之制度。

根据国家图书馆编辑《民选总统》的资料:李光耀在1984年4月首次提出有关概念,同年8月的国庆演讲上正式提出。1988年7月政府提出修正宪制确保财务资产与公共服务廉正的白皮书。1990年3月政府决定要强化民选总统的宪法权力。同年8月发布第二份白皮书在国会讨论。强化的总统权力涉及三份法令:内部安全法令,维护宗教和谐法令以及贪污调查法令。1991年1月修正的总统宪法获得通过,并在同年2月正式生效。这其中最为重要的总统权力包括:总统有权否决国家储备金的动用,否决财务政策,否决民事服务,政府公司以及法定机构的重大人事任命。更重要的是在法制程序上总理是由总统任命以及总统有权不同意解散国会。

按李光耀的15年时间思索民选总统制的说法,则从总统法令在1991年正式生效的时间回头追算,李光耀的总统制想法应该是源于1976年时期。这是李光耀以新血换代为名堂如火如荼淘汰人民行动党元老,进行清算党内非李光耀派系的时段。这正是李光耀巩固个人政治权力的重要阶段。李光耀或许是在布局必要时以总统制取代总理制。从人民行动党历史来看,自1954年创党以来党内斗争就持续不断,所以李光耀处理党内斗争的经验极为丰富应该是驾轻就熟党内无人可望其项背。李光耀在安排了解除党内忧患的政治程序后开始专注党外的政治挑战。人民行动党进历了约13年的长期国会垄断后,首次在1981年10月安顺补选失败。随之1984年12月22日大选失去12.6%的选票及4个议席;大选得票率由1980年的75.5%下跌到1984年的62.9%。1988年的得票率再跌至61.8%。李光耀为了扭转不利局势于是从1984年开始修正国会制度试图改变竞选的游戏规则。

回顾新加坡这一时段的政治发展历史,一个合理的认知是,总统制思维源于1970年代李光耀进行巩固个人政治权力时段,之后演化为巩固人民行动党政权的一个重要机制。换言之,总统制是为了保卫李光耀政权而设,既防止党内权力旁落也制衡党外政治挑战。李光耀在必要时可以竞足民选总统一职以展开新一轮的政治权力斗争。这一个说法可以从李光耀和吴作栋之间的政权交替过程去进一步了解。

1990年11月28日吴作栋接任总理,李光耀转任国务资政。两个月后民选总统法令获得通过;一个以总统为权力中心的新政治平台合法就位。李光耀在交出总理职务后依然保留人民行动党秘书长一职。吴作栋要等到1992年的12月才接任党秘书长职权。这一个政治权力交替安排有其重大意义:党秘长可以通过开除总理的党藉以罢免总理,因为法律规定国会议员一旦离开其所属政党则立即丧失其国会议员资格,而国会议席是成为总理的先决条件。此外,李光耀在事前清楚表明吴作栋是出任总理职位的次佳人选;这一个伏笔让李光耀在必要时可以在较少的政治代价下撤换总理人选。由此可见,李光耀在政治权力交替的政治过程中是万分的谨慎,即便是党内的政权转移也是步步为营确保万无一失。

李光耀以总统制衡总理的策略并非新鲜事,新加坡政治历史上已有类似先例。当年李光耀和王永元的权力斗争中,财政部长就是拘押了王永元管辖的国家发展部的开发资金;不发放发展资金当然也就无从进行任何房屋建设,而王永元就是背负毫无建树的罪名丢官,并随后被开除党籍。总统有权否决财务政策以及否决动用国家储备金只是这一个旧策略的新版本;但是其有效性却是毋庸置疑的。王永元当市长的时候以办事效率著称,却何以会在瞬息间沦为办事不周之庸才?显然的,新政府一旦受到总统的否决权约束必定会在行政效率上出现问题。

总统对内部安全法令,维护宗教和谐法令以及贪污调查法令的强化权力有其一定的政治意义。强化过程是一个权力消长的转变,一方的权力强化则表示另一方权力相应的弱化。从常理来看,其政治目的应该是让总统可以动用内安法令拘禁任何人;1963年的冷藏行动就是让人民行动党的政敌一夜之间消失。重要的是这个法令亦让总统直接插手有关来自内政的任何威胁。同样的,维护宗教和谐法令可以让总统有效制止来自种族宗教的政治压力。而贪污调查亦能有效防止官商勾结联手对付当权者,是分而治之防止小团体集中政治权力的有效机制。显然的,这一个权力强化过程有利总统动员行政机制进行必要的政治手段。从行使政治权力的层面来看,实质上,这是否就是一个总统制的运作?换言之,总统是否可以巧妙换档把总理制改变为总统制?

总统否决重要人事任命的政治后果是原有由人民行动党政权委派的人事脉络依旧掌控所有国家资源。换言之,新加坡行之多年的党政不分政体就会在一夜之间转变为党政二分政体让非人民行动党政权空有政治权力却无管辖与动员国家资源的能力。

政权交替最关键性的宪法程序是先行解散原有旧国会,然后由新政府委任新总理领导新的政治领导层。在总统享有不同意解散国会的宪法权力状况下,如果总统不解散原有旧国会,那么,这是否就意味着旧国会依然拥有治理国家的合法权力?同样的道理,宪法程序要求总理必需由总统任命,那么,如果总统拒绝任命新当选的政治领袖为总理,又是否表示原有的旧总理依然掌握总理的职权?

这一些政策解读完全是针对制度变迁过程与结果的两个层面来探索而不是对有关宪法的诠释。制度变迁研究强调历史过程因为历史发展有其规律与轨迹所以有其必然性。从制度设计的角度来看,总统制的基本政治思维是为了保卫人民行动党政权,所以其有关的社会约束是着力于化解政治竞争对手的有效竞争能力而不是为了政治权力转移。理论上,这些社会约束能力不利政治权力转移,因为这两个政治过程所涉及的利益是相互冲突的;保卫人民行动党政权的机制愈是完善则政权转移的过程必定会更为艰难。总统可以拒绝解散旧国会以及拒绝任命新总理就是明显例子。然而政权转移艰难不表示政权不能夠和平转移。

资料来源:
http://www.etaiwannews.com/etn/news_content.php?id=1047647&lang=eng_news
http://infopedia.nl.sg/articles/SIP_899_2004-12-24.html

备注:有关国会体制演变见《李方不败?谈新加坡国会制度变迁》;有关人民行动党内派系斗争见《李光耀和王永元的同流内讧》《李光耀派系的内讧》《人民行动党改组党结构》。

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分类题材: 政治_politics , 政府制度_policy

《新加坡文献馆》