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新加坡工业园区管理体制对中国的启示

30/04/04

作者:鲍克 日期:30-4-2004 来源:北京高新技术产业政策实施效果评价研究”课题组 http://www.cclib.cn/dy36/Article_Show.asp?ArticleID=88

[内容提要] :本文在比较中国和新加坡园区体制的基础上,分析了提高交易速度、提升载体质量以及保证服务水平等方面的体制原因,提出了改进中国开发区管理体制设计的政策建议。

中国园区始于80年代初期——深圳等4个特区的建设。1985年,国务院确定了14个沿海开放城市,并建立了14个国家级的经济技术开发区(ETDZ)。建立这些特区的主要目的是为了吸引外资并鼓励出口。80年代末,国务院又批准设立了一批高新技术产业开发区,目的在于通过利用国内的研究开发能力来发展我国的高科技企业。到目前为止,我国外经贸部下设的经济技术开发区共有47个,科技部批准的高新技术产业开发区共有53个。这些特区都位于我国的主要城市。90年代,省、市县以及乡政府建立了几千家各类开发区,其中一部分非常成功,也有许多开发区的经营状况却不尽如人意。对于经济技术开发区来说,其政策导向主要是:吸引世界经济中位居主导地位国家的主导产业和新兴产业来华投资,主要包括美国、欧盟、日本以及其他一些发达国家中寻求特定的发展地域的跨国公司。为了吸引外商投资,工业园必须具备一定的地理优势。政府可以通过工业园为投资者提供公共产品。而80年代的发展过程恰好证明了这一点。在包括新加坡在内的发达国家,由于产业的发展,城市的拥挤、生活费用的提高以及房地产价格的上升等许多方面的问题,导致许多公司在国外寻求发展机会,包括到中国建立分支机构等。与此同时,新加坡已经有能力承担尖端产品的生产,并通过不断提高园区的服务能力和容量来吸引外国大公司的研发部门和总部。这也是我国各级政府部门正在做的事情。

一、我国开发区与新加坡科技工业园的制度比较

苏州工业园区的发展现状可以从环境和制度方面解释我国与新加坡在园区发展方面广度和深度的不同。苏州工业园区到现在已经有7年的历史。从开发商的角度看,苏州工业园区是到目前为止发展状况最好的园区。但是这个园区的发展过程却生动地展现了我国与新加坡在园区发展方面的不同。

一是竞争程度不同。在中国,园区是一个典型的地方政府项目。几千个有不同级别的政府组建的园区之间正在进行着激烈的竞争。以苏州工业园为例,规划在市区建立一个70平方公里的园区,以此来使这个地区实现工业化。从这个意义上讲,这与裕廊地区的情形非常相似,因为裕廊地区的园区建设实际上也是由政府主管的。但与其不同的是,在苏州还有很多其他的工业园区,而其中至少有3家:苏州新加坡工业园,苏州高新技术园区以及昆山经济技术开发区(台商投资为主的开发区),在进行着激烈的竞争。同时在邻近的江苏省、浙江省以及上海市同样也有很多的园区,它们之间也在进行竞争。最大的竞争者来自上海。距离苏州新加坡工业园最近的是苏州高新技术园区,只有10公里的距离。这两个工业园都有各自的主管领导,并同时从属于苏州市政府。尽管高新技术园区建立的时间比较长,但从资金和技术方面讲,新加坡园却更胜一筹。它们在市场上进行着激烈的竞争。这种竞争在中国很常见,但在新加坡却不是这样。

二是两国管理机构的自主权不同。裕廊镇管理局公司有很高的自主权,只要符合新加坡政府的工业政策,就有权吸引各种类型的投资者。但是在中国,情况就不一样了。就投资项目的批准和许可证的颁发来看,中国的各级政府是根据单个项目的投资额来颁发投资项目的许可证的。投资额在1亿美元以上的项目,需国务院批准;投资额在3000万美元以上的项目,要由部委(国家计委和外经贸部)批准;3000万美元以下的项目,由省政府批准(包括国家级经济技术开发区);地区一级的项目可以在1000万美元以下。尽管苏州新加坡工业园享有中国国内最高的批准权限——1亿美元,但仍然不能随便批准单个项目,许多项目的审批还要得到中央政府的批准。对于其他一些事项,包括海关(中央或省)、资金以及外汇(中央或省)、土地定额(中央)、劳动力流动(省以及城市)、特殊行业的许可(中央)等问题,也是如此。这将不可避免的增加信息传递的时间以及进行协调的过程。

三是两个国家的园区主管部门的责任范围不同。裕廊镇管理局本质上是一个房地产开发商,而中国的园区管理机关却是准政府。苏州新加坡工业园的主管机构实际上是由苏州市人民代表大会授权,由国务院相关部门认可的管理委员会。这个管理委员会有批准项目,批准城市规划以及园区规划的权力,同时能发放居民暂住证,管理贸易和市场,征税,发放商业许可证等。它不仅是园区的开发者,同时也是园区的推广者(招商)。委员会同时还提供警察、税收、海关、社会保障、教育、计划生育、全民体育运动,以及社区发展、劳工等多项公共服务,甚至还涉及到党群工作和政治工作等。在中国有些地方的管理委员会甚至还有立法、执法和司法功能等。因此,中国的园区管理机关实际上是一个地方政府,它的责任范围实在是太大了。

四是两国的开发模式不同。裕廊镇管理局采用的是一种公司模式,它投资于土地和设施并通过其产品和服务的销售来获得收入。它们所要考虑的主要事项是土地的生产力,设施的使用率以及地产的销售。然而在中国,园区的开发完全是由政府主导的。政府(园区管理委员会)参与了从规划到建设基础设施、征用土地、建设工业厂房设施、推销工业设施以及获得收入的全过程,更为重要的是,获得税收收入。因此,园区的设施和服务在某种程度上得到了政府的补贴,政府是真正的开发商。政府建立园区的主要目的是获得税收收入,保持当地经济的增长以及创造就业机会。

新加坡和中国在园区环境和制度方面比较表

苏州工业园区实际上是将公司模式嵌入了政府模式中。开发商(新苏开发公司)试图以裕廊镇管理局模式进行开发,但却不能获得税收收入,收入进入了管理委员会的财政局。尽管从理论上讲,委员会可以对开发商进行补贴,但却会因此而增加协调的过程。如果我们将新加坡政府看作管理委员会,理解起来可能会更容易一些。裕廊镇管理局作为法定机构主要从政府的财政以及国有银行贷款获得资金支持。裕廊镇管理局所保留的大量廉价土地是土地法案出台的结果。裕廊镇管理局建立园区的主要目的不是为了获取利润,而是为了保持长期的垄断地位,它可以通过逐渐卖掉其土地和房地产来实现账目的平衡。与此同时,新加坡政府从进入园区的投资者手中获得了大量的税收收入,并能以此对裕廊镇管理局提供补贴。如果我们以这种方式来进行园区的开发,这与中国国内的大部分园区开发模式非常相似。

五是两国开发的范围不同。裕廊镇管理局只是进行工业土地和房地产的开发,这和一个真正的房地产开发商的开发范围非常相似。在中国,园区的开发商不仅要进行工业土地和房地产的开发,同时还要进行市政能源项目的开发,例如发电厂、供暖厂、排污厂以及自来水厂等。有时,开发商还要负责通信设施以及有线电视设备的安装,高速公路的建设,天然气主管道的铺设,居民区的开发,学校的建设以及公共设施的建设等。责任的广泛是市政府的一个典型特征,这将不可避免地带来成本。这种模式不能被扩展到市场化的行业和设施,因为在激烈的竞争下,承担过多的责任将会使竞争者处于不利的地位。大量的成本只能从吸引外资的税收收入中获得。

二、对我国园区发展的建议

——增强园区的独立性
园区所从事的基本上是竞争性的活动。在一个区域竞争和全球竞争都很激烈的环境中,商业活动的交易速度至关重要。在像中国这样的大国中,中央政府离一线业务的操作非常远。为了避免对整个管理构架进行全面调整,中央政府可以将权力下放,这是解决问题的一个很好的方法。管理层的权力下放之后,工业园的开发就能够作为一个地方项目进行运作,这是现行中国组织法4级政府机构下,反映园区地方特性的要求。历史经验证明,部分权力下放后,经济技术开发区(ETDZs)和高新技术开发区可以建立和发展,这直接促进了过去十几年园区的快速发展。与新加坡相比,中国园区的交易速度还是较慢。在中国这样单一制的国家,进一步解除管制是非常必要的,它能够大大减少由于沟通和协调所带来的信息传递过程。

——减少园区的责任范围
工业园从事的是商业活动。在中国园区发展的早期,由于基础设施和社会公共设施不完备,园区成为进行城镇化的工具。现在,许多园区的发展已经十分成熟,或者已经进入了一个新的发展时期,因此,有必要对园区进行改革。过多的社会责任使园区管理者不能集中精力进行园区的开发并提供相关的专业化服务,相应减少工业园的责任能使工业园的管理者变得更加专业化,积累更多的专业知识,并能更加适应快速多变的商业环境。许多责任可以移交给政府部门或者由社会力量来解决。

——调整竞争格局
中国的许多园区都处于恶性竞争的环境下,这种情况非常有害。竞争不仅存在于国际、国内和区域之间,在同一城市内也存在。没有人会明白为什么在北京、上海这样的大城市里,会有几十个园区在同时争取相同的投资。过度的竞争减小了经济规模,削弱园区的创新能力,人为降低土地以及其他设施的价格,浪费土地资源,并降低基础设施的质量。解决上述问题的一个办法是调整和限制园区的数量,另一个办法是在一定的区域内进行园区的产业重组,将几个园区合并成一个。

——鼓励商业发展模式
在园区发展的早期,由政府主导的发展模式是较为合理的选择。因为市场不完善,导致政府提供园区这一公共产品。然而在经过了20年的发展之后,商业发展模式应该逐渐在更广泛的领域采用。在这种模式下,开发商的行为更容易受到利益的影响。就提供服务而言,商业模式比政府模式更加以商业目标为导向。即使是在由政府补贴的情况下,商业模式也仍然以利润为目标。同时,商业模式能使园区开发商更加充分的利用金融市场,如发行股票和债券等,减少对政府的依赖,并更容易与其竞争对手建立合资企业。这样,通过兼并和收购,开发商可以在园区行业内建立更好的工业组织结构。

——学习新加坡经验,采取园区市场推广的高层安排
作为一个产业政策工具,园区对政府的经济发展目标做出了很大的贡献。在中国目前的市场经济中,园区的管理者更倾向于将土地卖给出高价的购买者,并且尽可能多地出售土地。然而,中国的土地资源实际上十分匮乏。快速的城镇化将导致土地的大面积减少。对于一个有13亿人口的大国来说,这种状况如果持续下去,将会对国家安全造成很大的威胁。而要通过自由贸易进口食物来养活这么多的人口,是一件非常困难的事。新加坡经济发展局的统一招商模式,有其合理意义。

——应鼓励高新技术开发区以市场方法进行目标产业的招商
新加坡的方法是建立科技园,科技中心以及一些特定的工业区,如硬盘生产区等。从目前来看,这种方法比较成功。由政府来选择某一行业的优秀企业非常困难,也充满了风险,尤其是在高新技术领域。新加坡政府部门机构设置扁平,非常接近市场。但总的来说,在产业选择方法上,园区的管理机构及其上级主管部门不能承受大范围的试错方式,尤其是当这个行业处于经济的主导产业的时候。园区更适合于一些引资活动。对支柱产业的培育是一种完全不同的做法。在这方面,高新技术开发区发挥了服务机构的作用,正如新加坡在90年代初所做的那样,政府将国外投资者产业的培育放在园区,而将国内支柱产业的培育留给了市场。由于拥有比较丰富的研发资源和教育基础,中国完全有能力做到这一点。

——中央政府和地方政府的作用应该重新定位
在建立政府和企业伙伴关系方面,地方政府更加具有优势。园区作为执行产业政策的工具和生产交易的集中地,现在正在经历两个层面的重组,一方面是全球价值链的垂直一体化,另一方面是水平方向的管理分权。在建立基础性市场制度和亲商政策方面,中央政府效率更高;而在利用园区培养产业群方面,地方政府能够更好地发挥作用。

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《新加坡文献馆》