今天

新加坡的发展模式和创新政策

23/04/07

作者:未详 日期:23-4-2007 来源: http://www.cutech.edu.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=20974

新加坡于1959年成立自治政府,1963年并入马来西亚联邦,1965年被迫独立建国,经过短短40年的发展,从贫穷落后发展到和谐繁荣,这一切都与其所走过的发展道路、采用的经济模式,以及所制定的政策密切相关。

一、模式历程

新加坡的经济发展总是与政府的影响和介入分不开,这是因为其具有独特的背景渊源。新加坡独立时面临的形势非常严峻,困难重重,主要表现在:

  ― 落后的经济基础;

  ― 有限的国内市场;

  ― 教育不普及;

  ― 高失业率;

  ― 种族冲突;

  ― 无社会和居住保障;

  ― 面对外来威胁。

贫穷落后的现实迫使新加坡把吸引外资作为发展经济的核心策略。吸引富国投资,不仅是出于尽快摆脱生存的危机的考虑,更是出于其自身安全的考虑。

如何吸引外资是新加坡当时面临的最大挑战。新加坡的做法是: 政府以补贴的方式鼓励外资落户。事实证明,这种做法是奏效的。但用于补贴的资金从何处来呢? 在这个问题上,新加坡有其独到的做出: 通过强制推行个人储蓄中央公积金来解决国家资本的来源和积累问题。中央公积金不仅为吸引外资提供了补贴来源,同时也为兴建政府组屋 (相当于我国的经济适用房) 提供了资金支持。

在初创的1965~1973年之间,新加坡利用优越的地理位置,以补贴的方式加大了对外资的吸引力度,重点发展转口贸易和劳动密集型产业。外来直接投资的不断增长,推动了经济发展,创造了就业机会;大力兴建政府组屋,不仅实现了“居者有其屋“,而且有力地拉动了国内消费市场,既使人民安居乐业又有助于国家资本――中央公积金的扩大积累,形成了特有的经济发展的良性循环模式。

随着形势的变化,虽然后来政策有所调整,但基本模式并未改变,而是在原有基础上逐渐完善。例如,在1974~1985年之间,随着经济形势的好转并步入快速发展轨道,新加坡在贸易转口占经济主导的基础上,开始发展加工业,出现了国内劳动力资源短缺的问题,经济的增长在很大程度上依赖外来雇佣劳动力。当时的政府一方面通过制定移民法,利用廉价外来劳工解决劳动力不足的问题,另一方面通过提高中央公积金的缴纳率,限制本地劳动力成本的增长速度。

1986~1997年,针对房地产投资过热和劳动力成本增长过快等问题,新加坡大力发展服务性行业,将服务业作为推动经济发展的“第二引擎“,特别是金融和信息资讯服务业的快速发展,把新加坡变成地区金融和信息中心,使其具有贸易和金融的吸纳和辐射能力。

1998年后,亚洲金融危机使国际形势发生了巨大的变化。面对中国和印度的崛起,以及高昂的土地和劳动力成本,原有的发展模式遇到了挑战,其经济政策的调整,主要集中在利用成熟的经济体制,积极发展知识型经济产业,鼓励国民创新创业,政府努力营造良好环境等方面。

二、政策框架

新加坡的发展经历了初创阶段 (1965~1973年) 、高速增长阶段 (1974~1985年) 、发展服务业阶段 (1986~1997年) 和步入转型阶段 (1998年以后)。纵观其发展历程,我们不难发现,新加坡经济高速增长的过程,实际上就是资本积累的过程,其发展模式可简单概括为“资本劳力型“,新加坡自认为是“管理型“,也有一定的道理围绕发展模式所制定的政策,与其说有什么创新,还不如用适用性和配套性来形容更加贴切。像新加坡这样的国家,虽然从宏观上看增长快速、稳健,但在微观方面所存在的是否有利于创新、是否具有活力、是否在高效运行问题在学术上还有不同观点。但毫无异议的是,新加坡的政策结构合理性,对于促进经济和社会发展有积极作用,从这个角度说,新加坡的模式也是一种创新。其政策结构可分解为8个方面:

1.法制严明,政府廉洁

法制严明和政府廉洁是新加坡最突出的特点。在经济领域体现为产权清晰 (进入转型阶段,包括对知识产权的承认和保护) 和资产所有人有不容置疑的法律地位,这对吸引投资者产生了积极的作用,特别是在建国初期,政治稳定和法律严明为外来投资者树立了在新加坡长期发展的信心。

2.贸易开放,不加限制

新加坡的面积虽然只有600多平方公里,但却因其地理位置优越,加之贸易和投资开放,成为重要的贸易通商港口和物流中心。在新加坡,除了对烟、酒和汽车等课以重税之外,其余的进口商品全部免税,不加限制。新加坡热衷于双边自贸协定,已经分别与美国、欧洲、日本、新西兰等国家签订协议,正在与印度、加拿大、韩国、卡塔尔等国家谈判,大有形成世贸协定中枢的趋势。

3.高积累和谨慎财政

中央公积金制度的完善,为引进外资和兴建居民住房提供了资金来源。新加坡政府坚持谨慎财政,连续多年的盈余为直接介入经济活动提供了雄厚的财力。有观点认为,新加坡是世界上少有的高积累国家之一。

4.吸引外资低税补助

新加坡以亲商而著名,素有“亲商政府“之称,注重营造良好的投资和经商环境。新加坡对企业税收采取低税制,只征收所得税一个税种,税率为20%。为鼓励企业研发,还实行了研发费用双重扣除,以减轻企业的纳税负担。对于经营先导型产业的技术企业,免税期可长达10年。为鼓励跨国公司将地区总部设在新加坡,政府对公司总部的税收只有0%~15%。

这一优惠政策吸引了许多跨国公司的地区总部入驻新加坡。自1998年美国Caltex Petroleum总部从达拉斯迁到新加坡,接受新加坡政府第一个总部奖后,短短3年时间,就有3600家跨国公司的地区总部在新加坡落户,其中有220家得到了经济发展局的补贴,外来公司在当地的消费比8年前增加了10倍。新加坡经发局正计划到2010年再吸引280家国际知名企业把总部设在新加坡。除了对企业的低税收之外,为了刺激外资,经发局还采取了直接补贴或共同承担经营成本,以及合资等形式。

5.完善社会保障体系

中央公积金的普及和完善,不仅是国家资本积累的来源,也为每个勤奋工作的人提供了某种安全感。中央公积金毕竟是个人储蓄,没有社会统筹,别人拿不走,是种激励措施,也利于人才流动。政府公务员失去了 “铁饭碗” 和退休金,所有受雇人员都在同样的起跑线上,鼓励竞争流动。对于外来人才,只要加入永久居民 (类似美国绿卡) ,必须建立个人中央公积金户头,人才流动不受限制。

6.层次教育与职业培训

新加坡崇尚所谓的 “精英治世“。这里说的“精英“是指那些学习成绩优异的政府奖学金得主。“精英“们海外学成后,必须在政府工作5年,保证公务员队伍有一定的人才比例。新加坡在教育方面非常舍得投入,年度教育拨款占政府预算的21%以上 (l997~2003年)。按照目前消费价格水平计算,每培养一名“精英“海外博士毕业,政府支付的费用高达近100万新加坡元。

重视培养“精英“,并不代表忽略教育普及。新加坡实行的是10~l1年基础义务教育,即小学6年,中学4或5年,公民和永久居民子女均免收学费。针对毕业生的不同情况,中学毕业后的继续教育又分3个层次,可供选择。首先是入初级学院,两年后升大学,学业优秀者,可以获政府奖学金,成为“精英“,这是第一个层次;其次是进入工学院,相当于大专,这是第二个层次;最后是进工艺学院,相当于技工学校,这是第三个层次。不同层次的人才,能够满足社会不同的就业需求,这正是新加坡教育的成功之处。新加坡的大专培养出的实用型人才,既具一定的理论基础,又有专业技能;既具深入研修的基础,又能脚踏实地做好本职工作,深受雇主的欢迎。

在职培训和终生教育是不断提高劳动力素质的重要措施。鉴于早期员工文化水平普通偏低,新加坡劳动人力部和全国职工总会发起了数项培训在岗员工的计划,以补助的方式,鼓励企业组织员工进行职业培训。对于仅具有小学文化水平的员工,以基础知识培训为主,包括英语和数学。对于40岁以上还没有大专学历的员工,雇主至少要为其安排6个月的离岗补助培训。特别是在高速增长的1974~1985年,政府还采取措施限制增加工资,用于在职培训。

政府还为创办经营小企业的自雇人士设立了专门的培训班,为其传授相关的知识和技巧。20世纪90年代以后,随着信息资讯业的迅速发展和广泛应用,劳动人力部和资讯通信发展管理局共同合作,为员工培训现代信息知识和技能,至少50%的产业工人通过培训取得了各种专业技能资格认证。进入本世纪以来,参加在职培训的企业已达60%以上,培训工人 30万人次。为抓住知识经济带来的机遇,其培训内容也从简单的知识技能的传授过渡到创新能力的培训。

外资雇佣者认为,新加坡员工守法敬业,具备专业知识和技能,英语教学优势突出,能够很好地胜任本职工作。尽管劳动力成本还在攀升,新加坡对外来投资仍具吸引力。

7.人才引进及移民法

调查结果显示,1991~2000年,外来移民对新加坡的经济增长贡献率高达41%,其中智力型和技能型移民的贡献占37%,显然他们的人数仅占外来务工人员的1/4,但贡献却是非智力移民的10倍。以研发领域为例,2002年,新加坡全国共有两万名研发人员,外来人才高达78%。吸引外来人才为我所用,是新加坡短期内从贫穷跨越到发达行列的成功经验。

新加坡将人才立法放入移民法框架内,吸引人才与吸引投资相结合,恰当地处理了补充简单劳动力和限制不需要的人员入境的关系。新加坡既注重吸引实用型人才,也着眼于未来发展,每年有计划地从中国等国家吸引优秀大、中学生,资助其在新加坡留学,签订合同,要求其毕业后至少在新加坡工作6年。

8.培育发展产业群链

刚独立的新加坡几乎没有任何工业基础,最先发展的是以炼油业为主的精细化工产业。尽管新加坡不产原油,但由于地理位置优越和当时有利的国际形势,加之主观努力,利用外来资本培养本国的管理和技术人才,于20世纪80年代完成了炼油化工产业的发展,成为制造业第一支柱产业。随后又在90年代和近几年发展了微电子和生物制药技术产业群链,增加了两个支柱产业。生物制药产业的附加值明显高于其他制造业,人均年产值高达91万新加坡元,是其他制造业平均值的6.5倍,显示出知识经济产业的活力。

有选择地培育和发展产业群链,是新加坡可持续发展的重要战略。由于国土面积有限,劳动力成本高,发展高附加值和高新技术产业成为必然选择。如何利用外来资本带动本国加工业的发展,使本地企业有机地融入到国际化产业当中,成为其中重要的一环。为解决这个问题,经发局于1986年发起了本地工业更新计划 (Local Industry Upgrading Program)。该计划通过3个步骤,逐步提高本地加工业的水平,与跨国企业结成供应商或客户关系,最终达到在本地形成产业群链的目的。第一步是先从总体上提高本地企业的运行效率,例如生产计划、仓储运输、资金和技术管理能力等等;第二步是把新产品和新工艺引入本地企业;最后是与跨国企业共同合作研发,成为外资企业的合作伙伴。

培育产业群链的关键在于企业经理人员。经发局遥远一批精干的管理人才,派到跨国公司工作,并为其支付工资。这些经理人员先找出本地企业与跨国公司的差距和缩小差距的办法,然后逐步请跨国公司以培训的方式支持一些项目交给本地企业承包。跨国企业为降低成本,乐于在当地转包加工和服务项目。经理人员不断穿梭在跨国公司和本地企业之间,及时解决管理和技术上的问题,最终使本地企业融入到产业中,形成了有序发展的产业群链。

三、创新举措

经济的增长总是伴随着成本的提高,持续增长很难一再依赖有形资本的积累和投入。特别是金融风暴后,面对国际形势的重大变化,新加坡深刻地感觉到以往的发展模式已经不再适用了,必须 “与时俱进” ,牢牢抓住知识经济带来的机遇,逐步转变成“创新型” 的发展模式。

1.研究开发

新加坡于1991年成立了科技局并制定了国家科技发展计划,计划周期为五年。第一个五年计划从1991~1995年,政府共投入20亿新加坡元,目标是建立和完善研究设施,包括建立公共研究所和科学园区,以资助的方式鼓励本地企业投入研发,更新技术。

1996~2000年的第二个五年计划共投入40亿新加坡元,目标是招募大批研究和工程技术人员,创造良好的研发环境,提高本地加工业的技术水平和创新能力,促进技术成果转化。

政府对研发投入的增长幅度近乎每五年翻一番。2001~2005年的第三个五年计划共投入70亿新加坡元,其中,基础和应用研究50亿新加坡元,以应用研究为主,用于资助公共研究院所和大学研究项目。20亿新加坡元用于风险投资、技术转移和创新创业。五年内设定的目标是:

  ― 集中有限资源形成优势领域;

  ― 鼓励本地企业从事技术开发;

  ― 建立技术转移知识产权体系;

  ― 吸引国际培养本地人才并重;

  ― 加强国际合作实现双赢多赢。

前两个五年计划完全是投入性的,由于起步较晚,还需要一个积累的过程,但己能看出一些后发优势。其特点是: 起点较高、领域前沿、投入集中。公共研究所一共有12家,研究领域集中在电子信息、制造技术、精细化工、生物医药等领域。

新加坡科技局于2003年提出了研究开发三大资本战略,即所谓的人才资本战略、专利资本战略和工业资本战略,与我国的科技发展三大战略有两点是一致的。我国提出的三大战略,是着眼于通过对战略的实施最终实现发展目标,而新加坡则是从资本投入与产出的关系入手,以实现资本增值最大化为目的,更加市场化。

2.创新创业

为鼓励技术发明人创业和中小企业技术创新,新加坡政府近5年来对相关的法律和规定进行了重新检讨和修订,出台了一系列重大举措。例如建立风险投资基金,与风险投资商共同投资技术起步公司;按比例支付中小企业的技术更新和技术咨询费用等;允许个人利用组屋住宅 (在限定的行业) 创办公司,大力弘扬创业文化;扶持创新产业的发展;发起了多项融资计划,牵线搭桥,设法解决小企业融资难的问题,力图改变本地中小企业不受重视,“二等公民“的地位形象。

3.公司竞争法

《公司竞争》法于2004年10月通过,适用于新加坡境内的所有公司,无论本地外资、无论规模大小、无论国有私人。但电信、新闻、邮电、交通、能源、环保等10个行业不包括在内,因为这些行业已经有了相应的规定。制定竞争法的目的是为所有参与竞争的企业划一条平等的起跑线,创造公开透明的竞争环境,提高活力。

法律明确规定了要坚决制止的、不利于公平竞争的行为,这些行为是:

  ― 协议定价和不合理的价格竞争;

  ― 大公司作弊,阻碍经济发展;

  ― 通过资产合并实现垄断。

竞争也分三个阶段实施。第一阶段是2005年1月,成立新加坡竞争委员会,隶属贸工部,利用一年的时间做好法律实施的各种准备工作,监督法律实施。第二阶段从2006年1月开始,执行不利于公平竞争行为的有关在法律条款。第二阶段执行制定的所有条款。

随着竞争法的逐步实施,为中小企业的发展带来了机会。以往政府年度采购所设置的、不利于中小公司的 “门坎儿” 和规定全部废除,例如中标企业交纳担保金等规定。公司法的实 施,必然会给中小企业的发展带来生机,有利于公平竞争。

据:中国科技产业 2007年第03期

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分类题材: 政府制度_policy ,

《新加坡文献馆》