今天

从新加坡组屋看中国经济适用房

25/07/09

作者/来源:新加坡文献馆

近日来茅于轼,时寒冰,叶檀以及邢力的有关中国经济适用房讨论中都多少提及新加坡的组屋经验。但是新加坡组屋的兴建与发展有其本土的政经背景,所以在参考之前是有必要先考虑新加坡组屋政策有多少借鉴价值?那些组屋政策值得参考?

从制度是根基于文化的这一观点上来看,新加坡组屋政策应该是不适用于中国环境。这是因为新加坡组屋政策是建立在极其特殊的新加坡政治文化环境里,所以不太可能转植到缺乏类似政治文化环境的其他制度体系上。最显明的例子是,新加坡人民行动党政府是可以随时任意修改包括宪法在内的任何法律条规。换言之,新加坡政府可以随时任意修改政府和人民之间的任何政治与经济关系,其中包括随时任意重新界定所有产业的经济产权。新加坡政府享有的这些绝对优势条件在中国环境里并不存在,所以在缺乏了这一个基本条件的情况下,新加坡组屋政策要在中国运用是有其极大的局限性。

然而,从产权经济的角度来认识新加坡组屋经验或许有助于解释中国经济适用房当前所面对的一些问题,如经济适用房是否会破坏市场经济?是否应该以廉租房取代经济适用房?经济适用房是否有财富消失现象?

在新加坡,政府组屋与私人公寓在住宅市场里的占有比率大约是75:25,即大部分人民是住在政府组屋。新加坡组屋市场由价格从低而高的分类来看是,三房式,四房式,五房式,组屋公寓,执行共管公寓。新加坡私人公寓市场从价格来分则可以简单的划分为低,中与高档次公寓。此外,住宅市场也包括属于私有产业类的多种有地产业,即排屋、独立与半独立洋房等。

按张五常(1978)对私有经济产权的定义来界定,则政府组屋屋主在产权上是属于居者无其屋,而私人公寓则是属于居者有其屋。因此,这两个是全然不同的产业商品,何以如此?这是因为政府组屋屋主并不享有定义里的三项经济产权:绝对产业使用权,绝对产业经济收益权和绝对产业自由转换权。换言之,新加坡政府通过组屋屋契和法规的约束依然保留对这三项经济产权的界定权。

实际上,组屋屋主在产业使用权内只享有居住权,而即使是这一点居住权也要受到许多行政法规的约束。严格来说合法的居住者必须是申请表格上填写的核心家庭成员;即便是父母亲也只能选择和儿女中的一人居住。此外,组屋屋主不享有产业经济收益权,因为组屋不可以做商业用途,亦不可以分租;组屋屋主无从享有经济收益的好处。虽然,这类限制有日渐放宽的趋势,但基本上还是必须仰赖行政指导来规定什么是合法经济行为。再者,组屋屋主也不享有自由转让组屋的权力。因为在次级组屋市场的买卖交易必须按行政指导原则进行并呈交有关政府部门审核批准。显然的,政府组屋的使用,收益与交易都必须在一个规划的行政环境下进行。

在新加坡的政治文化里,除非已经明文规定为许可行为,其他一切非明文允许行为皆属于非法行为。在这一种政治思维下,组屋的经济产权除非已经明文界定为屋主权力,任何无界定的剩余产权全部属于政府所有。此外,屋契与组屋法规在实质上只单方面约束组屋屋主而不是政府,因为政府可以随时回溯修改原有组屋契约内容以更改双方之间的法律关系。由此可见,在政府可以随时任意变卦下,组屋屋主享有的经济产权是非常的脆弱。

相反的,私人公寓和有地产业之类的非组屋类住宅的业主在经济产权方面,则享有绝对产业使用权,绝对产业经济权和绝对产业自由转换权。换言之,私有产业屋主可以自由决定产业如何使用,收取经济收益和自由转让,这些经济行为完全符合市场经济作业模式。当然,私人住宅也有其相关的法规但这类监管性法律无损业主的经济产权。

由于组屋市场与私人公寓市场同时存在,而前者并不妨碍后者的有效运作,所以‘经济适用房破坏市场经济’的顾虑在新加坡不曾也不会出现。

事实上,新加坡经验是政府组屋有利私人公寓市场的发展。政府可以通过对原组屋市场的订价来影响次级组屋市场的交易价格以营造产业市场气氛,从而左右私有产业市场的市况和价格。低档的私人公寓在相当程度上是要依赖组屋屋主的换房支持。因为次级市场的组屋价格决定屋主套现多少从而影响购买私人公寓能力的大小。新加坡的经验是次级组屋市价和低档私人公寓市价有正比影响;前者市况好则后者市况也好,反之亦然。低档私人公寓的市况则进一步影响其他住宅产业市况。

新加坡住宅产业市场也受到金融政策,如公积金条例与银行借贷条例的相对配套措施影响。换言之,政府在必要时可以任意修改有关政策来调节住宅市场的交易气氛,所以严格来说,新加坡的所谓住宅市场经济也是在政府规划的空间内运作。

新加坡没有以廉租房取代经济适用房的考量必要,因为‘由于房价差异出现财富消失的现象’不曾也不会出现。政府以虚有其名的‘居者有其屋’鼓励购买组屋就已免除了兴建廉租房的必要性。在政治上政府拒绝福利制度所以人民没有不劳而获的便宜事:政府没有要为人民提供房子的义务,解决住房是人民自己的责任。

新加坡的早期组屋发展原本是以廉租房为主,但过后因为政治成本过高而放弃,僧多粥少引起长时间轮候以及驱赶无力交付租金的贫困人家等等社会问题会负面影响选票。同时政府也不意愿承担建筑与事后的行政与维修组屋的庞大财务开支。由于政策让大部分的人民不符合租赁廉租屋的条件,所以购买组屋虽不是唯一却是最佳选择。事实上,新加坡并没有适量的租房供应,所以购房是长远的住宅选择。

政府标榜‘可负担’价格的名堂引君入瓮。官方强调组屋定价是人人负担得起的价格,因为政府津贴减低单位成本。政府组屋是否享有津贴是一个极具争议性的问题,但部分学者与大部分人民都不认为政府是‘亏本’出售组屋。实质上,所谓可负担价格是‘可支付能力’ 下政府可以索取的最高价位。在这一基础上,组屋定价和人民收入增长成正比,薪金所得愈高则组屋价位愈高。1970年代当政府以高薪政策淘汰低成本劳工密集生产工业后,组屋价格亦随之水涨船高急速飙升。其政治目的是维持人民的高负债金额以确保人民必须以长期就业来支付购房分期付款,从而强化对政府的持续依赖。所以为了确保这个政治目的组屋政策是不允许高薪者购买低价的三房式组屋。

组屋的主要成本为地价与建筑成本。新加坡在1965年独立后的修宪之一是修改原有的强征民间土地必须合理赔偿的条文以便让‘不合理赔偿’成为合法化。这就是政府可以用低廉价格强征民地的法律依据。因此,政府没有以市价购地的问题,但政府却是以市价把建屋土地出售给建屋局。显然的,在这一交易中政府已经先行赚取了价差。地价的分摊由组屋类型大小决定多少让大屋津贴小屋。由于建筑工程外包所以建屋局不必承担建筑成本超过预算等等风险。可见政府在建屋项目上是只赚不赔。

在建屋行政过程中政府会拨出一笔款项于建屋局;即所谓的津贴,但这一交易过程的会计并不明确。金融税务学者Makul Asher(1996)指出:会计报表对 ‘公共组屋资本津贴’ 这项名词既没有清楚的定义也无所解释,但可以推测为是一项政府与建屋局之间的名义上交易。如果把这项名义交易并入现金交易中一并考虑则可以改变对政府开支数据的诠释。Chan Heng Kong (2005) 把这一技术性诠释解读为:假如政府与建屋局之间的交易只是会计上的帐面挂名转帐,其间并没有现金的转手,那么所谓的建屋津贴并非实事。简言之,这两名学者都间接与直接置疑政府组屋确实有成本津贴这一回事。

总的来说,既然没有亏本出售组屋之事实,所以经济不出现财富消失现象。因此,也就不存在以廉租房取代经济适用房的考量。

新加坡早年的廉租房概念源自英国的公屋制度。英国公屋经验有其参考价值是前车之鉴。战后的英国采用从摇篮到坟墓都由政府照顾的福利社会制度。苏格兰在上两个世纪是工业重镇因而资源充裕,而其绝大部分人民都是居住在公屋。1980年代撒切尔推行市场经济导致许多旧工业破产,政府为了减少负担而在苏格兰推行公屋私有化政策让房客买下住宅。这一项在当年受到极大抗议的政策却在今天被公认为是铁娘子的政绩之一。这项实验性计划由于受到顽抗也就只局限在苏格兰。

今天所能体会到的英国公屋经验是相当的负面,公屋也是社会问题的根源。公屋阶层面对失败与贫穷因而对社会非常不满从而带来严重的反社会暴力与犯罪行为。公屋社会在政治上认同极右保守政党的仇外排外言论立场,所以5月间两名极右政客成功中选欧盟国会议员就引发了好些时事论坛的非议认为鼓动极端思想会分化社会。由于公屋的负面形象,公屋对私人住宅价值有着相当明显的不良影响,因为房客与购屋者为了人身与产业安全都要避开有公屋群集的邻里。伦敦东区金絲雀码头新金融区左近的一栋新近完工的约150个公寓单位在6月的最后一个周末以原订的半价出售。公寓地点适中距金融中心只约15分钟步行之遥,但是却处于公屋邻里之边沿。低价求售除了产业不景气之外,其所处的周围环境才是主要因素,因为区内其他非公屋邻里周边的公寓屋价跌幅不超过15个百分点。从政策上来看,英国两党政府皆是有意甩掉公屋恶果的纠缠却苦于无从解套。英国公屋经验是政府的恶梦。假如英国公屋经验是前车之鉴,那么要以廉租房取代经济适用房的概念就得三思。

---

分类题材: 新加坡模式_sgmd ,

《新加坡文献馆》