今天

新加坡银行业改革及其效应分析

19/07/09

作者/来源: 潘舜耀 吴皆宜 国际金融研究 http://info.caexpo.com

任何结构调整和企业重组都是为了推动经济增长,问题在于重组是否能够达到预期的目标。本文在对新加坡银行业改革的背景、思路和政策的主线作出评述,对改革过程中出现的问题进行探讨,分析改革后的市场格局,银行竞争力的消长,从而总结其经验与启示。尤其是对金融安全、长短期利益协调、银企关系及如何达到推动经济增长的实际效果等相关问题作出评价。

  一、改革的动因、背景与思路

  自20世纪70年代起,新加坡就以其优越的地理位置,良好的交通、海港、通讯等基础设施,东盟组织的经济合作关系,处于连接全球金融活动的时区,加之国内金融稳定的良好信誉等条件,发展成为区域金融中心,并取得很大的成功,吸引了世界各国100多家银行在此落户,以新加坡为基地,向区域国家提供金融服务。90年代期间,金融业对国内生产总值的贡献达到 11—13%。

  然而,90年代下半期,经济局势起了重大变化,1996—2000年,大量资金从东亚流出,高达3000多亿美元,这个数字相当于印尼、马来西亚和泰国的名义国内生产总值的总和。如此庞大的资金流失及1997年亚洲金融风暴之后,区域内许多国家的经济受到沉重的打击,有的至今还没有恢复元气,使新加坡作为金融中心的地位和活动深受区域经济萎缩的影响。在此背景下,为了消除金融风暴造成的巨大冲击,新加坡政府以行政手段采取了一系列的金融改革措施,寻求通过对银行业的改革,采取更开放的措施,让外资银行的广泛业务带动金融业的发展,帮助加强新加坡的金融中心地位。

  就银行本身来说,其效益呈明显下降趋势。随着金融产品的不断推陈出新,银行的业务已经有了很大的改变,传统的存贷业务虽然在新加坡的本地银行仍是主要的收入来源,但其重要性已逐渐下降,这些业务的本利差在逐渐缩小,本大利小,风险也在加大,尤其在经济不景气时,不良贷款迅速膨胀,致使许多银行损失惨重。这几年,每家银行都为不良贷款拨出大量的准备金,从而使银行的营业成本迅速上升,造成利润下降。因此,为减低风险与提高利润,银行争相积极发展非利息收入的中间业务。在许多先进国家,中间业务的收入已达到银行收入的60%,它将成为银行间竞争的主要战场。这些业务的新发展促使银行业进入一个结构调整阶段。

  新加坡银行改革也是经济全球化和信息化推动使然。新加坡政府对本地银行一向实行高度的保护政策,尤其是国内市场,对外资银行有许多限制。经济的全球化发展,要求开放门户。先进的信息技术可以使各种金融交易活动通过互联网、电子商务或电子银行进行超越国界的广泛而快速的交易,同时,通过高科技可以提高服务素质与减低营业成本。在当今全球化经济环境下,要提高服务素质和扩大营业范围,不充分利用高科技是不可能的,它必将丧失其市场竞争力。因此,新加坡金融管理局认为,不改革就会失去竞争地位,失去时间和主动性。要继续保持金融中心的地位,银行业的改革就显得必要和迫切。

  二、改革的主要内容与措施

  1999年5月,新加坡银行业监管机构——金融管理局发表政策声明,提出开放新加坡银行业,标志着新加坡银行业实施改革。这次银行改革政策中包含了一个重要的观点, 即面对当今世界的新趋势,过去的保护政策必需改变,应当通过竞争来强化本地银行,特别是通过放宽对外资银行的限制政策,推动本地银行的集中,从而提升竞争力。本地银行在与国际大银行竞争时,必须不断地改革、创新或吸收、模仿和发展新产品,而不能继续在保护环境下墨守成规。其内容可以概括为三个方面:一是银行业的进一步对外开放,二是银行业的进一步集中,三是加强本地银行的企业监管和治理。

  1、银行业向外资的进一步开放

  在进入21世纪后,新加坡新的支柱产业将是生命科学、信息科技和其他知识型产业。这些新支柱产业的发展需要更大量的资金投入和承受更大的风险, 因为它存在许多不确定性因素。因此,需要通过开放银行业,为新支柱产业的发展提供更充足的支持力量。新的支柱产业对国民经济的贡献,不是短期内能看到显著的效果,而新加坡银行业还有其竞争优势,放宽外资银行的营业范围,使产业规模扩大和提高国际化程度,扩大市场。外资银行业务的扩大,必将引进更多的金融产品和专业人才,在竞争中,本地银行将能够学习其先进的管理经验,有助于本地银行的自我提升,使整体银行业的产业结构升级,提高国际竞争力,从而提高市场绩效,带动国民经济的发展。

  在当今世界上,银行通过收购与兼并扩大规模与实力来提高竞争力,达到规模效应与提高风险承受能力,已经成为一种趋势。新加坡面对更开放的市场竞争与向区域化发展,更应作好充分准备。基于上述考虑,新加坡银行业开放有下述内容:

  (1)利用五年放宽管制计划,增发各类银行执照给外资银行,来推进银行业的行业与市场结构调整:进一步开放让外资银行进入新加坡国内市场:为外资银行签发新银行执照,称为特准全面银行(Qualifying Full Bank),增加限制性银行(Restricted Bank)的数目,允许岸外银行(Offshore Bank)在批发新加坡币的交易方面享有更大灵活性。金管局将从1999年至 2001年,预先推行一项三年配套,准备于三年内分两期发出6张执照予那些记录良好、管理完善、对新加坡金融中心地位有贡献的外资银行;然后检讨进展,评估国内银行业,再采取进一步的放宽措施。金管局只允许那些资金雄厚、管理完善,有意在新加坡长远发展的外资银行进入新加坡市场, 以维持银行业的高水准,减低新加坡存户的风险,同时使新加坡成为具竞争力的金融中心。

  (2)取消外国人拥有国内银行股的顶限,通过银行业股份制改造国内银行的产权结构:取消外国人拥有本地银行股权不得超过40%的顶限,以吸引更多外来资金。这可使国内有更充裕的流动资金,也更能体现本地银行的市场价值。政府在决定取消外国人最多只能拥有国内银行40%股份的顶限时,考虑了下述因素:成立任命委员会,让新加坡公民和永久居民成为银行界多数成员,将能使绝大部分银行存款,留在与新加坡经济利益息息相关的人手里。

  在考虑更开放政策的同时,考虑到国内市场小,银行的规模也不能与国际大银行相提并论,保留一定的保护措施仍然有必要。尤其是吸收了新西兰在银行业改革开放后,本地银行全部被外资银行收购的经验,更应谨慎从事。政府在银行业开放的改革政策中,虽然对本地银行还保留有许多保护措施,但面对外资的压力下,随时将作任何改变则难以预料。原定的五年试验期,至今只实行了三年,就已经将“特准全面银行”原来限定的10个营业点增至 15个,还允许它们加入本地银行再三强调要保护的“电子转账系统”。

  2、本地银行业的兼并和集中

  随着外资银行的进入,在新政策的冲击下,新加坡本地银行业面对的冲击是明显的。本地银行需要应对已重新布局的市场结构:首先是在放宽管制前,大部分本地居民除了将钱存放在国内银行之外几乎没有更多的选择。在外资银行被允许扩展业务范畴后,出现大量的个人存款向外资银行分流现象,如花旗银行已积极展开吸引个人存款计划。从而,在外资银行的竞争压力下,国内银行分支机构多的优势已在逐步下降。第二,国内银行只有保住现有的存贷流量,才能够在放宽期限内进行实质性改革。因此,在放宽期限内,新政策将制约外资银行,让国内银行继续拥有不少过50%的本地存款。但强行要求国内银行必须提升自己的规模来面对更激烈的竞争。金管局会监督放宽管制的进度与趋势,并在必要时作出调整,来保护国内银行的资金流量。第三,放宽管制后,国内银行的最大冲击是在货币市场里, 因现金流量的流失,将国家的现金流量控制权送到外资银行手中。因此,只有在国内银行相对集中情况下,与外资银行竞争现金流量的控制权才是可行的办法。

  为争取本地银行保有国内市场不少于一半的占有率,就应加强与扩大本地银行的规模,金融管理局最初设想是将现有的五大银行(包括控股的属下银行共八家),兼并为不超过两家,并设定由政府控制的新加坡发展银行是其中一间,其主要根据为:(1)集中资源以拥有较强的实力才能与外资银行竞争;(2)国内市场容量小,太多银行将造成恶性竞争,包括过多的分行与相似业务的重复,造成资源内耗,不利于经济与社会效益;(3)未来的竞争将更激烈,传统银行业务创造的价值已经难以支撑未来银行业竞争的需求,需大量投资于高科技产品,以提高服务素质和效率,如创造高效益与高增值率,并降低营运成本,因此,过于分散与太多间较小规模的银行将不能达到规模效应;(4)为提升本地银行走向区域化做好准备。

  新加坡银行业的兼并和集中最为突出的是发展银行的扩展计划。发展银行实际是新加坡国家控股的商业银行。在政策出台之前,它通过收购非商业性、国家拥有的邮政储蓄银行,取得超过百亿元的现金。之后,在泰国、印尼、菲律宾等收购多家银行或部分股权,并为搭上中国经济发展的顺风车,在作为远东重要金融中心的香港占有一席之地,1998年12月收购广安银行,2001年4月更以高达100亿元,再收购在香港排名第四的道亨银行(为账面价值的3倍,当时的股票市价是港币36元,收购价是港币60元),跃居成为东南亚最大的银行。2001年6月,发展银行向新加坡排名第四的华联银行提出敌意收购。但大华银行后来以略高于发展银行、总值约100亿元的收购价(约为账面价值的1.94倍),与发展银行竞争并取得胜利。从此崛起成为新加坡国内最大的银行。发展银行无功而返。

  2001年6月,华侨银行以现金52亿元(约为账面价值的1.9倍),收购规模最小的吉宝达利银行。

  至此,新加坡的本地银行形成三足鼎立的局面,依总资产排列,若包括新加坡及海外资产合计:第一:发展银行(1510亿元)、第二:大华银行 (1129亿元)、第三:华侨银行(860亿元)。若仅依据新加坡国内资产计算,即不包括海外资产:第一:大华银行、第二:发展银行(900亿元)、第三:华侨银行。

  3、加强本地银行的企业监管和治理

  新加坡政府在推进银行业集中的同时,在加强对本地银行的监管方面也采取了改革措施,最为明显的是,所有本地银行必须设立“五人任命委员会”(Nominating Committee),任务是确保银行在委任董事和主要管理层的人选时,只有那些最能干、能对银行作出贡献、能照顾股东利益的人,才能担任这些职务,而且必须得到金融管理局的批准,目的是避免与预防权力被滥用而损害国家利益。通过对委员会委员的任命,间接的牵制了股东通过股份对银行经营权的控制与操纵,以此形成一种产权与经营权相互制约机制,防止内部人交易行为,形成对银行管理层的牵制力,进而形成有效的银行治理结构。

  监控本地银行股权的变动方面,要求任何单一股东(个人或机构)拥有超过5%的股权必须得到金融管理局的批准。政府在决定这项措施时,是要确保拥有银行控制权的个人、家族或集团,以国家利益为出发点,这就排除了在银行中由大股东形成垄断局面推选管理层人选的公司治理结构。金管局的新措施确保了银行企业都是由专业人才所管理与控制。

  三、银行业改革的市场效应

  新加坡银行业改革后的基本格局可以分为本地银行与外资银行两大组成部分,外资银行则以六家“特准全面银行”为主,本地银行将面对它们扩展业务、抢占市场的强烈竞争与挑战;兼并后的本地三大银行则要守住国内一半市场的底线,又要在这个市场内相互竞争,为企业争取最大的回报,保持竞争优势。

  1、本地银行间竞争力的消长

  本地银行在这次改革中有出人意料的表现。首先是依原定政策要将本地银行兼并为两家的目标至今未能实现,而且重新洗牌的结果,长期据居市场领导地位的发展银行退居次席。且连串挫折影响企业形象,高层人事变动频繁,18个月换了两个行政总裁,过度扩张影响资本负债比率,为筹资而发行债券、变卖非核心业务(即为落实银行管制政策,银行要在某一期限内脱售非核心业务)、配售股权,美国两家投资机构已经拥有超过5%的股权,成为仅次于新加坡政府的大股东,政府股权比例下降。收购多家区域银行后,整合工作耗时费力,企业文化差异影响协同效应,整合成败与效果将影响今后的发展与业绩。简言之,规模扩大了,要达到规模效应的目的才是更艰难的挑战。

  大华银行自1971年至今前后共收购了5家银行,堪称沙场老将,经验丰富。而且这次得到被收购的华联银行管理层的积极配合,整合工作相对顺利。因此,在收购成功之后就积极进行组织结构改革,裁减过剩员工但又同时引进较高素质的人才,削减重复业务包括分行与融资,积极发展中间业务,如基金管理、公司上市等,区域化业务虽比不上发展银行的速度与规模,但却稳健发展,并在兼并后,成为在经济低迷情况下惟一取得正增长业绩的银行,是本地银行中不良贷款最少的银行,也部分表现银行管理层的决策质量。

  三大本地银行从兼并至今只有一年余的时间,竞争力消长不宜轻易下定论,除了上述评介之外,股价变动在一定意义上反映市场信心,发展银行从兼并前居三大银行之首,一向遥遥领先,在今年则退至落后于大华银行。以 2001年开市与闭市相比,下跌比率也最大,与代表全股市的海峡时报指数对比超过2倍,对大华银行则超过36倍。

  2、本地银行与外资银行的竞争

  下述两个例子有助于了解改革政策实施后,新加坡银行业在国内市场的竞争情况。

  例一,邮政储蓄银行在被发展银行收购后,继续保留于市场,但改变了它原来的非商业性质,因此不能继续享有许多税务优惠,主要是存款超过10万元的存户的利息收入必须纳税。为此,发展银行照章行事作出宣布。不久后,花旗银行即推出投资配套,积极争取这批较富有的客户,并备有专署软件,提供投资配套咨询,每个客户将有一名客户关系经理提供专门服务。发展银行发现后赶快推出相应对策,力图争回这批顾客群。相比之下,不难看出二者之间的差距。花旗银行还做了市场调查,估计新加坡市场约有18万户属于这类的富裕家庭,其市场规模达到几百亿元,即对市场的识别能力和敏感度部分地表现了这两家银行的竞争力水平。当然,发展银行过后极力挽回,认识到这是银行的重要资源,也不失为从经验中吸取教训,从而提升业务水平。这也可以说是引进外资并从中学习的一个例子。

  例二,近一个时期,为刺激住用房地产市场复苏,政府对贷款条例作了改革,让按揭银行拥有第一债权人的地位,从而掀起一场激烈的争夺战。
  
  在目前经济不景气的情况下,银行发放贷款非常谨慎,工商企业融资风险大,有条件的企业尽可能直接从资本市场筹集资金,减少向银行贷款,一来减轻利息负担,二来减少债务风险,这就使得银行的业务受到影响。这时,房地产价格处于低水平,按揭风险较小,虽利薄或甚至目前无利可图(第一年),但着眼于第二年及之后的利差收入,以及从这批顾客群发展其他业务的机会,相对来说,还是较值得争取的市场,于是内外资银行纷纷入场争夺。这一例子反映了今后国内市场的竞争将更激烈,本地银行将面对更严峻的挑战。

  从比较优势分析,本地银行虽有地利人和的优势,但外资银行财雄势大、历史悠久、经验丰富、人才济济、技术先进、更加上为了争取市场占有率,作为长期的发展策略,有时是可以不惜代价,牺牲短期利益;另一方面,外资银行的业务广泛,可以为客户推出多种配套服务,尤其是在中间业务的竞争上,它们多样化的金融产品、服务水平与在全世界的分布网络,占有极大的优势。

  四、经验与启示

  总的来说,通过对新政策措施的理论分析和实际运行效果的观察,新加坡银行业放宽管制计划带来的利益包括以下几个方面。首先,通过市场的开放,强化了市场竞争机制,加强了银行业集中度的需求,从而促进金融资源的有效利用。同时,放宽管制促进了外资的引进,促进了经济的增长。第二,“五人委员会”可说是一种创新的金融风险保障制度,是一个很好借鉴的直接降低金融风险到位的措施。第三,通过兼并过程的“干中学”,促进国内银行业在国际与国内的管理水平不断提高。但是这次银行业改革的一些教训还是需要总结的。

  首先,近20年来,全世界金融危机此起彼伏,连绵不断,尤其是在亚洲金融风暴之后,各国经济学家都再三强调金融安全对国家经济的重要性。在全球经济一体化的情况下,各个国家之间的经济联系更为密切,致使维持金融体系的稳定比以前更难,但却更为重要。因此,新加坡在进行银行业改革时也必须充分考虑这一因素。固然保留某些保护本地银行的措施,如五年的试验期、管理层的监管条例、股权变动限制等可以说包含了金融安全的意识。但是,在区域化扩张时,受“9?11”事件影响,发展银行的市值一度跌到只剩120亿元,以100亿元被收购的道亨银行的拥有者,以其手上的现金要反收购发展银行是轻而易举的事,若不是新加坡的保护政策,发展银行的主权可能易手,这不能不引以为鉴,它显示了对金融风险的警惕意识还有不足与疏漏之处。银行的市场信心非常重要,尤其在不安定的局势下,稍有风吹草动都可能会造成灾难性的后果,绝对不能掉以轻心。

  其次,在市场改革进程中,“新发展银行”的生成属于金融组织创新过程。它把新市场规则纳入组织内部,从而实现市场在一定程度上的组织化,意味着实现了“ 组织创新”。也反映着银行业市场制度规则的变化,使一时难以被人民接受如“不一定是免费服务”,“裁减员工、精简分支机构”等的银行业制度创新取得合法地位并获得了生存空间,让新制度规则的确立和最终获得认可有了足够的可能性。尽管在初始阶段存在许多不完善的地方,但已为1999年5月银行业改革措施奠定了变革环境的基础。但是“新发展银行”是否有生命力、是否能成为稳定持久的组织形态,需留待市场的判断。另外,新的规则与组织是否在效率上优于原有的规则和组织,也是不确定的。仅以创新的政府控股的发展银行敌意收购家族企业控股的华联银行的失败为例可作警惕。

  第三,在这次本地银行的兼并中,较令人遗憾的是排名第四的华联银行在政策的推动下被兼并入大华银行。在之前,它还被评为管理最好的本地银行。它经过了54年的奋斗,从 200万元起家的一家小银行发展至总资产达到几百亿元、具备相当规模的银行,业务遍及新、马、泰等国,却从此退出历史舞台。尤其是在当今强调发挥企业家的创业精神,发展本土公司国际化的时刻,而企业家创造的成功企业却遭此命运,难免令人担心企业的成长和命运随时受到政府干预的影响。银行的改革造成土生土长的华联银行的结束。这究竟是市场选择的结果还是政府选择的结果?当然,政府对市场干预与否,或干预的程度多少,一直是经济学界不曾停止过的争论课题。其实事物本来就具有两面性,矛盾也永远存在,关键就在于对事物要有全面和深刻的认识,掌握其发展规律,才能趋利避害,使政策达到最佳效果。

  第四,由于兼并之后的银行都变成大规模的银行,在银企关系上产生的变化,更有利于大企业,对中小企业则可能起负面的影响,使融资难度加大,或增加融资成本,影响中小企业的成长,对国民经济的长期发展也将起消极作用。

  既然要实行开放政策,并且鼓励创业精神,应当采取更开放的政策,就应该让大小银行并存,或分为不同组别的金融机构。这样可以使各种类型的企业有相应的融资渠道,在更宽松的环境下发展。在美国有超过一万家银行,分为不同等级,营业范围有所限制。这在一个成熟的市场经济环境下,不是完全不可以考虑的。企业的成长与银行业的发展息息相关,企业的发展需要银行的支持,企业的发展也扩大市场需求,有助于银行业的发展,是金融服务业价值链的有机组成部分。

  银行不是孤立存在于市场,它提供的是服务,就需要与供应和需求上下相关产业和市场积极配合。银行业进行改革的与政策调整的最终目的就是要提高产业与国家竞争力,它与其他产业的关系是共生共荣的。

  金融业因其对国民经济至关重要的特殊性,避免恶性竞争对经济生态环境造成破坏,采取一定的保护措施有其合理性与必要性。但良性竞争却是不可避免而又有必要的。企业一定要在竞争中成长壮大,才能培养出优质企业,这也符合改革政策的精神。另一方面,过度集中造成市场垄断,也有其负面的影响,甚至还会提高风险度。

  最后,短期利益要服从于长期利益,然而,短期行为也将影响长期目标的实现。在这次新加坡银行业的改革过程中,基于知识资本是企业竞争的重要资源这一思想,积极引进外来人才,而且是重金礼聘。外来人才具备专业知识,的确值得重视,但往往是短期合约关系,比较重视短期效果。所以为实现发展银行的区域化发展目标,短期内收购多家银行,尤其是高价收购香港的道亨银行时,使发展银行负债累累,甚至影响股权变化。行政总裁在任期未满时即离开,而且表示“已经实现了银行的区域化目标”。但区域化目标的精神实质是什么?那不是收购完了就了事。收购后的接收、整合、改组、发展等工作,以及偿还债务等问题。而且银行的业务极其复杂,发展银行收购的银行跨越多个国家和地区,不同国家和地区的文化差异,那是一个错综复杂的艰苦过程,极大地关系收购的成败和企业的长期发展,不能不加以正视。

  企业的发展有其延续性,短期行为如果没有照顾到长远利益,可能对企业的长期发展带来不可估量的影响,甚至造成极大的破坏。发展银行在这段时期的表现与市场信心,与其短期行为不无关系。应从中吸取经验,要充分认识企业的长期目标和短期利益之间的协调关系。

  “在知识经济时代里,企业的利润增长不是简单地依靠生产规模和产量,而是靠获得、创造、利用、和积蓄高质量的知识的能力,靠不断地发掘需要以及找到问题与解决办法之间的联系。”这一理论思想告诉我们,本地银行的兼并虽然使规模壮大,但大未必强,要与外资银行竞争,在区域、亚洲或甚至世界的银行业占有一席之地,更重要的是提升自己,突出人力资本和知识资本的竞争力。新加坡在区域中享有高素质教育的地位,每年对教育作大量的投资。知识资本的积蓄力量有一定基础,创造一个有利的环境,通过激励与培养,完全有条件发挥这方面的长处于银行业,发展成像瑞士或美国的投资银行和顾问公司,产生对经济增长的巨大推动力,而不只是停留在一般的商业银行的层面上,这才是积极有效,对国家经济与企业竞争力的提升能产生巨大效果的发展途径。

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