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論新加坡之全面防衛

29/11/03

論新加坡之全面防衛

作者:吳傳國 日期:未详来源:www.ndu.edu.tw/new/res/magazine/17/magazine17-04.htm

提 要

一、 新加坡的全面防衛是現任總理吳作棟於1984年時所推動,其目的在適應現代總體戰爭的需求,軍民團結共同保衛新加坡。

二、全面防衛有五項內涵:灱心理防衛:要求人民全心全意捍衛新加坡,並對國防要有信心。牞社會防衛:強調境內不分種族、語言、宗教,人民能共同和睦相處,一起工作、玩樂和生活。犴經濟防衛:確保戰爭期間與國家面臨威脅時,經濟能照常運作,日常生活盡可能保持正常。犵民事防衛:使人民訓練有素,在緊急狀況下能發揮組織應變能力。玎軍事防衛:使新國武裝部隊保持戰力及隨時備戰,以維持和平安定。

三、 新加坡的全面防衛是以心理為首要,建立並凝聚生命共同體,並以經濟發展為後盾,充實軍力,結合警民聯防組織,使全國動員發揮整體力量。

四、 新加坡的全民防衛具有功效,在於優良的政治領導,以及健全的行政機制,沒有口號與虛假,人民由衷的配合政府推動。

關鍵詞:全面防衛、心理防衛、民事防衛、社會防衛、經濟防衛、軍事防衛。

壹、前 言

新加坡為一城市國家,幅員十分狹小,雖然其地理位置於東南亞的交通要衝,有「東方直布羅陀」的封號,但是也成為兵家必爭之地。新加坡自1965年獨立以後就一直為其國家安全而努力,其因即是當時內外環境險惡,內有共產黨覬覦,自我防衛兵員根本不足泝;外有馬來西亞、印尼的敵視,隨時都有被侵占的危險。幸好當時新加坡總理李光耀的卓越領導,始能化險為夷轉危為安。經過數十年的慘澹經營與努力,新加坡終於建構了一支國防防衛武力,並且成為區域內軍事強國之一,令周遭各國不敢輕視。

就新加坡近年來的發展而論,固然是經濟上的成就所導致,但是在過程中,她是屬於均衡性;亦即除了以科技工業奠立基礎外,在其他方面,也同步提升,強調國防自主,社會安定,具有高素質人民。今天新加坡被舉世各國肯定,正是新國人民多年努力的成果。其中值得一提的就是他們所倡導的「全面防衛」觀,因應國家特殊環境,採取全面防衛的國防政策,並以此作為鞏固國防安全的實踐目標。本文將介紹新國此一政策的內涵,以及實施的成果,並可作為我國國防建設的參考。

貳、新加坡的國家情勢簡介

新加坡位於馬來半島之南,面積為640平方公里,北邊隔著柔佛海峽(Johor Strait),與馬來西亞緊鄰,西邊與麻六甲海峽相隔,與印尼的蘇門達臘相對。由於扼控海峽咽喉,戰略地位十分重要(如附圖)。新加坡現有人口413萬,其中大部分為華裔,約占總人口的76%,其他為馬來人占15%,印度人占6%沴。新加坡原為馬來西亞聯邦,1965年因與馬來西亞交惡而獨立建國。當時的新加坡可謂內外交困,一來馬國有點看笑話,看新加坡如何生存;二來匆促的立國,新國內部準備不及,社會紊亂,經濟蕭條,人心不安,前途渺茫。

當時主其事的李光耀,必須面對各方面的挑戰,其中除了要維繫經濟持續發展外,更要確保國防安全無虞。李氏所領導的人民行動黨在囊括國會全部58個席次之後,於是展開了「反經濟衰退計畫」,以及「十年經濟發展計畫」,全面推動國家經濟發展沝。吸引外資與技術,同時發展國內高科技和精密工業,奠定了國家現代化基礎。

基本上新加坡是採內閣制,內閣由總理領導,經由人民選舉議員,再由獲得多數的議員推舉總理,負責制定政策並處理國家政務。內閣之上尚有總統,對外代表國家,設有總統顧問理事會,提供總統諮詢與建議。過去總統為虛位,但是自1991年1月修改憲法,總統改由人民選舉後,總統已掌有部分行政實權。他可以否決政府財政預算和公務人員職位任命、審查內部安全法及宗教和諧法,並且能調查貪污案件沀。任期6年,1999年8月18日SR納丹當選第二任民選總統。

參、新加坡全面防衛的緣起

新加坡之所以強調全面防衛,係效法自也實行全民防衛的瑞士與瑞典,倡導者正是曾任國防部長的吳作棟,他於1984年提出並加以推動。不過就其國情,咸認有以下幾項因素所造成,茲分述如下:

一、歷史原因與情結

1819年1月28日,英國探險家萊佛士(Sir Thomas Stamford Raffles, 1781~1826) 登陸新加坡,自此新加坡受到英國殖民地的治理,在大英帝國的年代,新加坡被有計畫的規劃;商業上成為國際港口,社會上建立成多元種族、多元宗教、多元語言的移民社會。當然也引進了英國傳統有名的官僚體制與典章制度泞。但是在1939年時,第二次世界大戰爆發,1941年日本發動太平洋戰爭,並席捲了大部分東南亞地區,新加坡原以為有英國人的保護,應當可以抵擋日軍的攻勢。但是沒想到同受英國保護的馬來西亞不到2個月即被攻陷,新加坡也在1942年2月15日被攻占,英軍毫無招架之力,澈底摧毀了白人戰無不勝的神話。這對以後治理新加坡的李光耀印象非常深刻,因為他看到英國人不但沒有保護亞洲人,甚至自行就撤退。李光耀認為國土的維護無法冀望外國人,國家的安全防衛必須靠自己泀。為了紀念此一國土喪失之痛,新加坡將每年的2月15日定為全面防衛日,舉辦各種活動,強化國民憂患意識。

二、受到地理條件與環境因素影響

新加坡為島嶼國家,除了本島之外,尚有60個小島,等於大台北地區面積。由於天然物資缺乏,各項物資都仰賴進口,其唯一可恃的即是人力資源。因此,新加坡政府即積極開發人力,藉著教育與精英領導,謀取經濟上優勢,以成就取向獲得國家競爭力。

此外,新加坡是處於大國之間,就新國國力言雖部分居於優勢,但是在有形條件上,就無法與鄰國馬來西亞與印尼相抗衡。再加上處於周遭回教國家之間,本身也是多元種族國家,因此對於處理鄰國外交與種族問題,就應十分謹慎,以免在區域樹敵而孤立。儘管新國標榜不結盟,但她卻未放棄大英國協成員,以保留萬一戰爭時盟邦的馳援空間。這些都是小國以事大國的精明作法,難怪新國雖已步入已開發國家,但是他們卻謙虛聲稱:「新加坡對這個地區或世界,沒有非分之想」。

三、國民無自外於責任的空間

由於幅員太小,萬一戰爭開啟,沒有任何人可以逃避。因此新加坡在建國之初,當時受命建軍的國防部長吳慶瑞以及專業幕僚們,研究後認為,新加坡無法採行職業軍,而應行國民軍,以免國家防衛之責變成少數人的事泍。現今新國實行強制的國民兵制,男子年滿18歲一律應服兵役,役期2年至2年半,除役後仍得徵召服預備役,一直到40歲,專業及軍官甚至到50歲。其後政府並不時教導人民凝聚新加坡人的共識,以產生命運與共,禍福相關的觀念,無人自外於責任,惟有團結一致,新加坡始能屹立不搖。

肆、新加坡全面防衛的內涵

根據新加坡官方的說法,全民防衛有以下幾項因素所組成:心理防衛(psychological defense)、經濟防衛(economic defense)、社會防衛(social defense)、民事防衛(civil defense)、軍事防衛(military defense)泇,這幾項要素也成為新加坡政府施政的重點,其政策也圍繞此五項推動,茲分述於下:

一、心理防衛

心理防衛是要求人民全心全意捍衛新加坡,對自己國家國防要有信心沰。由於心理防衛是長期性工作,因此新加坡政府在這方面,投注了不少心力,除了政府領導階層不時透過集會講話宣導外,也有計畫的予國民以社會化(socialization)來達到預期目的。李光耀時代他即是不厭其煩藉機砥礪老百姓,從國家大事乃至個人生活習慣,都是其叮嚀所在泹。根據統計自1958年到1982年的24年裡,當時領導的人民行動黨就推動了66項國家運動,這些運動主要在改善人民的生活習慣和行為態度,以確立「正確的價值觀」。

此外,新加坡政府自始就灌輸人民危機意識,認為新加坡過去的歷史經驗以及所處的環境,決不容許有所怠懈,要居安思危。人民在這種強制要求下,全國形成一種特殊的團結意識,有些學者稱其為「驚輸心態」(Kiasuism)泩。也因為一種特殊的教導民眾方式,使得全國上下團結一致,政府能便宜行事,人民也樂得配合。就以2月15日的全民防衛活動而論,新國幾乎是全民動員參與,民間辦理嘉年華,學校舉辦展覽、猜謎以及與國防性質相關的競賽。由國防部長領導帶動,各機關配合推行,新聞部及藝術部參與設計標語海報,各大媒體也配合報導,使全民防衛的觀念深植人心。

二、經濟防衛

經濟防衛的宗旨在確保交戰期間或國家面臨戰爭威脅時,經濟照常運作,使日常生活盡可能保持正常泑。新加坡的人民行動黨深知經濟攸關國家各方面發展,所以在建國始初即策定發展方向,以吸引外資、運用人力,來彌補資源不足與土地狹小的缺憾。運用其地理位置的優越,發展科技工業,成為東南亞商埠、航運、金融、資訊的中心炔,不祇是亞洲四小龍之一,更是地區穩定發展最快速的國家。現今新加坡的國民生產總值是983億美元,國民平均所得更高達24,486美元

伍、新加坡全面防衛之評析

新加坡的全面防衛構想是仿傚瑞典與瑞士,但是它似乎更能得此兩國之精華,尤其新國是在二次大戰後始進行全面建設,在如此短的時間能夠達到令鄰國不敢輕視的地步,確實有其長處。茲就其全面防衛之功能與得失評析如后:

一、全面防衛即是國家安全的保障

國家安全的維護,是一國生存發展的基本條件,因此各國莫不將之置於國家事務的首位,雖然安全的概念極其複雜狑,但是一般都將之賦予廣泛的界定,布占(Burry Buzan)即是將國家安全範圍將之包括政治、經濟、社會、環保與軍事等玤。國內學者劉復國亦指出安全概念已從傳統的軍事性,改由綜合性安全概念所替代玡。尤其在東協一些國家,更因內部多元種族與多元文化的特質,而力主綜合性安全概念的推廣玭。新加坡亦與其他東協國家相同,除了獨立初期軍事上脆弱外,內部多元種族的特性更是有待整合,因此新國策定全面防衛的戰略,正是維護國家安全的具體實踐。

全面防衛的面向涉及心理、社會、經濟、民事、軍事等,就國家戰略而論,它已然包括了全部的內涵。雖然全面防衛未論及戰略之課題,但是它就是建設整體國力之工作。而且它是偏重國防戰略的內涵,對國家安全更具有積極性的意義。質言之,國家以安全之名,要求人民犧牲自由權益,配合國家整體國力均衡發展,在奠立安全基礎後,再交出成長果實。這種綜合性的發展策略,對於發展中國家具有良性循環的功效,難怪新加坡能擺脫政治發展的陷阱玦,穩步前進成為發展中國家典範。

二、全面防衛是綜合國力的顯現

國際政治在其研究課題中,皆會涉及國力的因素,而其內涵不外有形與無形兩項,亦有學者以人的因素、物質的因素以及人與物質混合因素加以說明玢,摩根索(H.J.Morgenthau )更是以地理、天然資源、工業能量、軍備、人口、國民性、民心士氣、外交與政府素質等加以說明玠。新加坡的全民防衛構想,雖未指明其建設國力的範疇,旨在強調現代戰爭的全民性玬。但是就此五大防衛言,已經就是將國力向上提升的指標。心理防衛是無形國力的提升;社會、經濟、民事與社會是有形國力的增強。其中任何一項防衛都牽扯到其他防衛的成效,心理防衛在於增強國民憂患意識,勿因現今的安逸而忽略危機隨時存在;社會防衛在凝聚共存共榮的觀念,勿因種族問題而傷害社會和諧;經濟防衛在奠立國防工業基礎,平時可增強國家競爭力,戰時則能使經濟照常運作;民事防衛在協調警民聯防,考驗社會災變處置能力;軍事防衛在保持戰力,提供安定環境,使其他防衛得以正常運作。就國家現代化而論,新加坡可謂是正常發展,並未因經濟的高度成長而出現社會畸形現象,這未嘗不是全民防衛所獲得的成果。當然,其綜合國力亦在此一指標下能向上提升。瑞士洛桑管理學院(International Institute for Management Development, IMD)以及世界經濟論壇(WEFA)每年將新加坡評之為最具國家競爭力國家之一,確屬實至名歸玝。

三、人的因素攸關全民防衛成敗關鍵

任何政策的成功與否,重要關鍵仍在於人,如果以西方的民主標準,新加坡許多法令限制約束人民行為,是違反人權的,但是新加坡的政治領袖卻不屑西方散漫無紀的人權價值,而堅持東方的倫理價值精神與文化瓝。就以全民防衛而論,政府許多要求都會影響到人民正常生活;參加刻板的愛國遊行與活動、犧牲正常工作參加後備動員召集、耗費龐大的軍費開支。但是新加坡人民都願意忍受,因為「保衛新加坡」成了他們的國防訓言,縱使犧牲一些自由與經濟成長,但相對於危難與災禍,那也是值得的瓨。

最令人訝異的是,新加坡在推行「全民防衛」的政策時,並沒有特別設置一個機構來推動,除了軍事防衛屬於國防部,民事防衛屬於內政部外,其餘部門都是主動規劃、個別推行甿,這若非良好的官僚文化與個人的負責精神,那是難以奏其功的。或許一般以為那是新國小所以容易貫徹推行,但他卻是機制靈活,譬如人民協會主席是由總理擔任,總理新聞秘書擔任執行理事長,減少了上下溝通層次,也避免了層轉中對構思的扭曲,如此反而推動更順暢畀。

四、種族主義仍為全民防衛的最大變數

民族問題原即具有弔詭(paradox)性,全球大多數多元種族國家都難逃此一課題,衹是問題的輕重而已。新興國家固然因此而戰火連連;高度民主國家也不時受此困擾。前者如巴爾幹半島國家;後者如英國、加拿大等。它不是給予少數民族優渥措施的問題,也非實施公民投票可以解決。誠如瑞夫(David Rieff) 所言,當碰上民族主義時,國家或經濟都無法替代甾。涉及這種種族歸屬的天性,人類只有以智慧與關注,始能使事態緩和。觀諸新加坡鄰國,印、馬不時發生種族衝突事件,釀成社會動亂與傷亡疌。新國的社會防衛,應是發揮功效所致。

不過儘管新加坡針對其國情,已然對多元種族的內外環境做了多樣措施,也被多位學者譽為解決族群問題的典範。但是面對20世紀末新民族主義浪潮,以及「我群」的天性,對於多元種族的新加坡社會,以及需要全民參與的全面防衛,未嘗不是一項重大考驗。從近年來新加坡所發生的齟齬事件,無不與種族問題有關;如新加坡總理吳作棟因一篇報紙刊登新國馬人邊緣化,予以回應稱「新加坡馬來人比大馬馬來人過得更好」,而激起馬國人民的鼓譟疘;又如新加坡資政李光耀在1999年,公開表示他非常憂心一個虔誠的馬來族軍人超控機關槍的情況皯。雖然上述事件皆已化解,但是類似種族問題的歧異與爭端,仍然會在此間社會上演,對新加坡全民防衛的旨意,仍充滿了不確定的變數。而其鄰近的回教國家,亦是與此課題相糾纏,一旦觸動種族的深層情懷,縱使再多的結盟,亦將撕毀無效,屆時不衹社會防衛失靈,軍事防衛亦將受到重創,其影響之大,不可不慎。

陸、結 語

新加坡的全民防衛是因其特殊國情而設計,其與當初效法之瑞士與瑞典相比,可謂已達其初衷。新加坡除了戰備與人員完全地下化仍嫌不足外,其他在綜合國力發展上,新國可說仍有其特色。綜合言之,全民防衛可以在發展中穩定成長;在成長中兼顧安全。五種防衛互相支援,相互支撐,它是以軍事防衛做安全之後盾;以經濟防衛做發展之基礎;以社會防衛為凝聚支柱;以民事防衛來處理災難;並以心理防衛作為中心共識。不因某一社會事件讓人民對政府能力質疑,讓影響安全事件降至最低。而政府更可毫無困阻的貫徹其施政理念,為人民福祉創造佳績。

探討了新加坡的全民防衛,可以發覺它並不是一項口號,更沒有統帥,也沒有組織架構,完全是新加坡的平時行政機制所使然盳。如果說全民防衛能產生功效,不如說是新國的政治領袖多年精心擘劃的成果。一些研究新加坡的學者多半稱譽此一城市國家,田村慶子喻其為超管理國家;洪濂德視其為新加坡學,Richard Rosecrance以虛擬國家(virtual state)相稱。這種種的稱譽,證明新加坡足以被冠冕,筆者在研究新加坡國防安全之後,也不免要錦上添花一番,新加坡的全民防衛是值得豎起大拇指。

註 釋

當時駐防英軍撤離時,新加坡境內只有1,000名軍隊,幾艘巡邏艇以及一架飛機,根本無法保衛新加坡。幸好當時英國將濱城及麻六甲兩地的澳洲及紐西蘭部隊調駐新加坡,以彌補防務上空隙。參見陳烈甫,李光耀治下新加坡(臺北:商務印書館,民國74年2月),168~169頁。及hppt://www.yzzk. com/200033aelb.htm

參見Military Balance 2000/ 2001, PP.212-3.

洪濂德,「新加坡的種族政策和國家認同」,中國論壇,第30卷,第12期(1990年12月),62~63頁。

郭俊麟,新加坡的政治領袖與政治領導(臺北:生智文化事業有限公司,1998年8月)96~97頁。

新加坡新聞與藝術,新加坡年鑑2000,1999年12月,54頁。

同註,18~19頁。

參見Stanley Falk, Secenty Days To Siingapore—The Malayan Campaign 1941-1942 (London:Robert Hale, 1975) PP.265-73暨李光耀回憶錄(臺北:世界書局,1998年9月),40~57頁。

參見新加坡年鑒1999,58頁。

陳烈甫,李光耀治下的新加坡,第二版(臺北:商務印書館,民國74年2月),169-170頁。

Singapore— Facts and Pictures (Published by the Ministry of Information and the Arts, 1998), P.39. also see http://apps2.mindef.gov.sg/news/display asp? number-1098.

新加坡年鑒1999(新加坡新聞與藝術部)1998年12月,98頁。

參見李光耀40年政論選(新加坡聯合早報編,民國83年4月)。

從1958年人民行動黨就推動了一連串的國家運動,譬如「反說粗話運動」、「全民大掃除運動」、「除蟲運動」、「禮貌和生產力運動」、「保持新加坡整潔運動」等。參見郭俊麟,新加坡的政治領袖和政治領導(臺北:生智文化事業有限公司,1998年8月),19~5頁。

「驚輸心態」是閩南語發音,意思是怕輸,許多事都要鸁,以免被社會淘汰。參見洪濂德,「新加坡的種族問題與政府的族群政策」,http://taup.yam. org.tw/PEOPLE/961116-5.htm。暨同泏,222~223頁。

同。

洪濂德,「新加坡的種族問題與政府的族群政策」,同泩。

資料時間截至2000年12月。新加坡統計局,參見http://www. trade.gov .tw/stat/asia/5ta05sg.thm.

平可夫,「新加坡國防創造驚奇」,亞洲周刊,第33期(2000年8月20日)。或參見http://www.yzzk.com /200033/33ae2b.thm。

林若雩,「軍備轉移與外交政策—— 新加坡的個案研究」,國際關係學報,第11期(1996年12月),230~231頁。

新加坡1998年國防支出為48億美元;99年為47億美元,2年均占其GDP的5.6%。參見Military Balance 2000/2001, P.212、229。

同。

1963年8月馬來西亞聯邦成立,新加坡與東馬、西馬合併,但是在第2年新加坡的人民行動黨與大馬的巫人全國統一組織之間,產生矛盾與摩擦,最後終於爆發了種族衝突,該事件共導致32人遇害562人受傷。參見洪濂德,新加坡學(臺北:揚智出版有限公司,83年10月),18頁。

同,33~51頁。

同。

田村慶子著,吳昆鴻譯,超管理國家—— 新加坡(臺北:東初國際股份有限公司,82年8月),89~89頁。

「公民諮詢委員會」成立於1965年,其前身為「歡迎委員會」,1961年至1963年間,人民行動黨的幹部赴選區活動時,選區幹部即組織「歡迎委員會」,負責領導幹部的住宿與安排活動。1965年「歡迎委員會」演變成「公民諮詢委員會」。參見王榮川,人民行動黨.李光耀與新加坡政治發展(臺北:黎明文化事業有限公司,民國77年4月),100~102頁、暨同沝,190~216頁。

同,190~191頁。

詳、參考書。

參見新加坡年鑒1999,104頁。暨新加坡年鑒2000,103頁。

警務信約有五個目標:杕在10秒內接聽92%的「999」緊急電話;在15分鐘內對89%的緊急事故做出回應;杈在30分鐘內對95%的非緊急事故做出回應;杝在5個工作日內答覆99.7%的公眾書面詢問;杍在28天內向99%的罪案受害人,提供最新查案進展資料。參見新加坡年鑒2000,103頁。

同。

http://www.yzzk.com/200033/ 33ae2b.thm.

Military Balance 2000/2001, PP.212-3。暨同沝,98~100頁

陳欣之,東南亞安全(臺北:生智文化出版事業有限公司,88年10月),193頁。

Edited Chen’ Hurang Yu, Compilation Security treaties Agreements and Statements of Asia-Pacific (Division of Strategic and International Studies Taiwan Research Institute, 1999.1) PP.131~5.

參見同,187~192頁。暨http:/ www.yzzk.com/200033/a3lb.htm.

barry Buzan, “The Post-Cold War Asia-Pacific Security Order:Conflict or Cooperation?” in Andrew Mack and John Ravenhill ed, Pacific Cooperation:Buildiing Economic. and Security Regimes in the Asia-Pacific Region (Allen & Unwiin in association with the Proram on International Econmies and Polities, East-West Center, 1994). PP.130-1.

Barry Buzan, People, State and Fear: An Agenda for International Security in the Post-Cold War Era 2nd ed (Boulder, Co., Lynne Rienner Publishers) 1991, P.3.

劉復國,「綜合性安全與國家安全:亞太安全概念適用性之檢討」,問題與研究,第38卷,第2期(民國88年2月),23~27頁。

Alan Dupont, “Concepts of Security,” in Jin Rolfe, ed., Unresolved Futures:Comprehensive Security in the Asia-Pacific (Wellington:Centre for Strategic Studies, 1995), P.7.轉引自。

政治發展學者普遍認為,新興國家在發展過程中,由於追求現代化,但又欠缺能力無法讓人民配合,在缺乏共識下,人民對政府欠具信心,政府的合法性為之動搖,因而導致政治衰退或者毀國(nation-destroying)情事。參見S.N. Eisenstadt, “the Influence of Colonial and Traditional Political Systems on the Development of Post-Traditional Social and Political Orders”, in C. E. Black (ed.), Comparative Modernization (new York:The Free Press, 1976). P.134.

李偉成,國際政治,第3版(臺北:華視出版社,民國76年8月)。

Hans J. Morgenthau, Political Among Nation- The Struggle for Power and Peace, 4th ed (New York Alfred Knoph Inc., 1967), PP.112-49.

新加坡年鑒1999年,98頁。

新加坡在VEFA競爭力排名1999年為第一,2000年為第二;IMA競爭力排名均為笫二,僅次於美國。參見http:// boma/gov.tw/sta/encof8909-5.thhm.

洪濂德,新加坡學(臺北:揚智文化出版有限公司,83年10月),130、164~165頁。

http://www.yzzk.com/200033/ 33ae1b.htm.

同。

同。

David Rieff, “Case Study in Ethnic Strife” Foreign Affair Vo.l76 No.2, P.131.

2001年3月4日馬來西亞吉隆坡附近發生嚴重族群械鬥,其因即是馬來(巫裔人)與印度人發生糾紛,進而格鬥,事件後共有6人喪生52人輕重傷,220人被捕,為馬國20年來最嚴重事件。參見亞洲周刊(2001年3月19日~25日),28頁。印尼各地排華事件以及族群間衝突,已使得其經濟嚴重受損,印尼盾更跌至谷底。

其實當初吳作棟之意,是針對大馬民族主義者,將一篇學者莉。

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《新加坡文献馆》