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新加坡的外交戰略

29/11/01

新加坡的外交戰略

陸軍中校秦昱華

提 要

http://www.ndu.edu.tw/new/koei/upload/%B7s%A5[%A9Y%AA%BA%A5~%A5%E6%BE%D4%B2%A4.htm

一、新加坡在回教強鄰環境中,運用成功的外交戰略,不但名列已開發國家之林,更在國際間,尤其在東南亞地區中占有不可或缺的地位。新加坡為一個迷你型的城市國家,其能夠打破「小國無外交」的迷思,而能在國際舞臺嶄露頭角,左右逢源,實為小國外交發展成功的案例。新加坡不但強敵環伺,境內也有多種族雜處問題,是開創小國生存與發展的典範。

二、馬來西亞與新加坡分立的原因,肇因於馬國忌憚新加坡可能結合其境內華人勢力,奪取政治權力,此種主動分離的原因,使新加坡與馬國能和平共存。臺海兩岸卻因國共內戰而形成隔海分治50餘載,海峽兩岸間為維護各自國家安全、尊嚴,彼此在國防、外交上競逐的支出,均屬資源的「淨消耗」,對彼此國計民生並無任何的貢獻。

三、新加坡國際地位的增強,有賴於其經濟的持續發展。新加坡位於強鄰馬來西亞的旁邊,不但要靠馬國供應日常所需的飲水及蔬菜,兩國之間還有種族問題,為何兩國仍能和睦相處?其關鍵應係新加坡深知馬國的弱點,新加坡深知馬國需要新加坡協助提振經濟,而新加坡豐厚的國際資金,形成兩國之間彼此依賴關係密不可分。「以大對小,應寬容;以小事大,則要靠智慧」,新加坡的經驗足供我國效法。

四、新加坡的族裔結構以及其與中國大陸的密切經濟關係,亦可能迫使新加坡危險地置身於一個愈來愈具有敵意、愈來愈反華的區域環境中。在這種情況下,新加坡能適度地從中調和中共與「東協」的關係,對於新加坡生存環境的改善是有所助益的。其作法是灱傳達區域國家的看法,增進中共對政策可能選項後果的瞭解。牞修繕中共的形象、降低區域國家對中共的猜忌。新加坡同時採取退而求其次的立場,更新武器、加強軍力以及呼籲美國介入區域事務。由此可見,新加坡對中共既有並肩前進的期待,也有以防萬一的顧忌。

五、新加坡缺少戰略縱深,也因此在國家戰略的方向有幾項特別的發展:其一,戰略縱深與軍事力量有限,一旦面對強敵的進攻之下,很難維持長期的獨立抵抗;其二,自我生存能力薄弱,國家所必需的資源絕大部分依靠海洋貿易來獲取;其三,地處馬來半島的南端,同時扼守溝通太平洋與印度洋的麻六甲海峽,於是新加坡便將這樣的地緣優勢與美國國家戰略結合起來,選擇其做為美國國家安全的屏障。

關鍵詞:新加坡、外交戰略、國家、政府、人民行動黨、區域論壇、外交政策、東南亞國協

壹、前 言

新加坡共和國(The Republic of Singapore) 註一位處於太平洋和印度洋之間的國際航道,有「東方的直布羅陀」之稱。新加坡曾經是殖民地、商港與軍港,它的發展主要依恃其為海洋運輸的關鍵性樞紐的戰略性地位,早在英國殖民地時期,新加坡就已經是東南亞的貿易中心。而自從新加坡獨立之後,新加坡逐漸成為東南亞國協的軍事工業核心、工商輻輳中心、航運中心與金融中心。這一個國小民寡的國家,處於馬來鄰邦環伺、國內種族雜處的環境之中,但是新加坡自公元1965年獨立迄今,卻能突破困境,掌握國際變化,排除本身遭受的限制,成功的運用外交策略,創造出「新加坡奇蹟」,名列已開發國家之林,更在國際間,尤其是在東南亞地區占有不可或缺的地位。

我國當前的外交工作,因於中共對國際社會的威脅利誘而備受阻撓;國內也因為政治權力的競逐,出現意識形態的分歧,造成族群的分裂。雖然順利進入WTO並獲美國允諾協助我國進入WHO,為我國外交工作注入了利多因素,但以小國、弱國自視的我國卻始終未能規劃出具體有效的策略,以此面對多變而現實的國際社會,不免令人憂心。

新加坡與我國的地理位置、國民結構、經濟發展態樣、與強敵環伺的情形多有相彷之處,新加坡成功的案例,可以讓同是小國的我國借鏡。外交是內政的延伸,與國力之消長息息相關。希望藉著對新加坡各項國力因素的研析,能對我國面臨的外交瓶頸,獲得有益的啟示。

貳、新加坡政府與政治

新加坡是一個實行國會民主制的共和國,新加坡憲法明文規定,國家體制由行政、立法、司法組成。總統是國家元首,總理是負責政府行政的內閣首長,總統從國會議員中,委出總理與內閣部長。新加坡實際憲政運作來看,國家安全的權責仍是由內閣總理負其全責,總統雖然擔任三軍統帥,對軍中人事有決定權,但統一指揮三軍依然是由總理依法授權國防部長行之,軍政軍令也由部長負責。

一、行政機關

(一)總統

新加坡憲法在1991年1月提出修正,使新加坡公民可以選舉總統。民選總統:

1.任期為6年。

2.有權否決政府之預算與公職人選的委任。

3.有權檢視政府如何行使它在內部安全法令與宗教和諧法令下的權力,以及對貪污事件的調查等。

總統諮詢理事會的成員是委任的,它的職權是向總統提供諮詢與提出建議。總統在執行某些任務之前,必須與理事會磋商,比如委任主要的公務員。第一次總統選舉是在1993年8月8日舉行,王鼎昌先生當選。SR納丹先生是在1999年8月18日,當選為新加坡第二位民選總統,他是在1999年9月1日正式就任。

(二)內閣

內閣是以總理為首,總理是受到大多數國會議員信任的國會議員。總統在總理建議下,委任部長。內閣負責制定所有政府政策以及國家的日常事務。它是以集體方式向國會負責,內閣包括總理、副總理,以及主管交通與資訊、社會發展與體育、國防、教育、環境、財政、外交、衛生、內政新聞與藝術、律政、人力、國家發展、貿易與工業等部的部長。

二、立法機關

新加坡的立法機關包括了總統與國會。

(一)國會

新加坡國會是單院制。目前的第9任國會,是在2001年11月3日舉行大選後,由84名民選議員,9名官委議員,1名非選區議員組成。在民選議員之中,7名來自單選區,其他75名分別來自20個集選區。在那次大選中,82名人民行動黨候選人當選,工人黨與民主聯盟則各一名候選人當選。

(二)集選區與單選區

集選區保障了新加坡少數族群的代表權。競選該選區議席的候選人必須以3人至6人組成一隊。每一個集選區必須至少有一名屬少數族群候選人,每一隊之成員須屬於同政黨,或同屬獨立人士。

國會包括官委議員的目的,是要反映獨立和不偏不倚的意見。官委議員由總統根據國會特別遴選委員的推荐委任,任期為2年。為了確保國會裏面也有非於政府成員黨的政黨代表,規定可以委任3名(或6名為限)的非選區國會議員。非選區議員過後減為每有一名反對黨候選人當選,就減少一名非選區議員。

(三)內閣陣容

國會會議是由議長主持,如議長缺席,則由副議長主持。凡不擔任部長,政務次長職的國會議員,或非國會議員但有資格競選議員的人,都可以被選為議長或副議長。國會以5年為一任,但可以提前解散。大選必須在國會解散後的3個月內舉行。要競選成為國會議員的人,必須是新加坡公民,年齡21歲以上,以及符合憲法規定的其他條件,所有年齡達21歲的公民都有權投票,投票是強制性的,是秘密的。

國會會議常是在中午12時30分開始舉行,公眾可以領取當天的入場證,進入國會旁聽。國會會議可以使用英語、華語、馬來語、淡米爾語,國會並有提供即時翻譯。

三、司法機關

新加坡的司法權力是由高等法院與初級法院掌管,司法機關是在完全獨立於行政與立法機關的情況下掌管法律,此種司法獨立是受到憲法保障的。新加坡嚴格的法律制定與執行,皆使新加坡上下養成守法之習慣,也樹立新加坡獨立鮮明的司法體制。

四、公共服務

新加坡公共服務包括:

(一)新加坡民事服務。

(二)新加坡武裝部隊。

(三)新加坡法律服務。

(四)新加坡警察部隊。

公共服務委員會:

公共服務委員會是遵照憲法規定設立。委員會由1名主席及5至14名委員組成,他們都是由新加坡總統接受總理之建議委任。至於教育服務委員會,警察與民防服務委員會則是分別在1990年設立。到了1998年,公共服務委員會、教育服務委員會、警察與民防服務委員會合併為一。新加坡政府致力於改善公共服務內涵不遺餘力,此亦獲新加坡人民之好評。

參、區域國家對話、組織論壇與多邊外交

一、區域國家

(一)亞洲非正式峰會:2000年11月24日至25日,新加坡主辦第四屆亞洲非正式峰會,各國領袖同意密切整合亞洲10國市場,註二使亞洲在21世紀更有競爭力,並將減少內部的發展差距,推動亞洲聯繫計畫,讓較發達之東協成員協助新加入成員,把亞洲轉變為無國界之自由市場。

(二)亞洲部長會議:

1.同紐西蘭對話:2000年7月在曼谷舉行之亞洲部長會議上,新加坡接下亞洲同紐西蘭對話協調國之棒子,任期由2000年至2003年。亞洲同紐西蘭對話協調機制於1975年設立,雙方在促進亞洲經濟復甦和市場整合方面密切合作。

2.同印度對話:2000年7月在曼谷舉行之亞洲部長會議上,新加坡卸下已負責3年之亞洲同印度對話協調國之棒子。印度成為亞洲正式對話伙伴國已有4年,雙方共同推動科技與人力資源整合方面的合作,馬來西亞接下亞洲同印度對話協調國之棒子,任期由2000年至2003年。

3.同韓國對話:2000年7月在曼谷舉行之亞洲部長會議上,新加坡卸下已負責3年之亞洲同韓國對話協調國之棒子。雙方共同建立聯合策劃與檢討委員會,菲律賓接下亞洲同韓國對話協調國之棒子,任期由2000年至2003年。

二、組織論壇

(一)亞洲2020宏願── 傑出人士諮詢團:2000年9月,新加坡主持亞洲2020宏願── 傑出人士諮詢會議。在吳作棟總理出席於河內召開之第六屆亞洲部長會議上提議設立之,新加坡旨意在整合私人企業與學術界之如何落實亞洲2020年願景所提出之意見作進一步整合。

(二)亞洲區域論壇:2001年4月,新加坡主持第二屆亞洲區域論壇會議建立信心措施支援小組會議。新加坡旨意在預防外交與跨國犯罪等問題進行實質交流。

三、多邊外交

(一)聯合國:1965年9月新加坡加入聯合國,成為其第117個會員國,吳作棟總理出席2000年9月6日至8日之聯合國千禧年高峰會,10月10日新加坡在第五十五屆聯合國大會當選為非常任理事國,任期為2001年1月1日至2002年12月31日,推動與反應發展中國家關注之議題。

(二)共和聯邦:新加坡於1965年9月加入共和聯邦,吳作棟總理出席2000年9月出席於紐約召開之共和聯邦首腦高峰會,2001年10月於澳洲布里斯班召開之共和聯邦首腦高峰會,新加坡提出了共和聯邦21世紀之工作計畫,推動訓練與投資共和聯邦公共和私人企業之資金提供和技術訓練工作。

(三)世貿組織:新加坡於1998年12月加入,2000年3月27日與世貿組織簽署第三國訓練計畫,為發展中國家辦理訓練課程,2000年3月29日至4月5日,新加坡主辦了貿易服務總協定的研討會等,共有來自46個國家的官員參加研討會。

(四)亞太經合會:2000年4月6日至7日,新加坡主辦了第二屆亞太經合會教育部長會議,2000年7月27日至8月2日,也主辦了第二屆亞太經合會青年科學節。新加坡於2000年11月11日至17日在汶萊首都師里巴加灣舉行2000年亞太經合會部長級會議與非正式峰會中重申對論壇成員貿易與投資自由化之承諾。

(五)77國集團和不結盟運動:2000年4月新加坡在古巴首都哈瓦那出席了77國集團南方峰和在哥倫比亞卡塔赫納舉行之不結盟運動部長會議,2000年9月外長賈古納也出席了在紐約舉行之不結盟運動外長會議。新加坡於2000年至2002年為77國集團和不結盟運動會議之積極會員。

(六)東南亞國協:1967年與印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國、汶萊成立東南亞國家協會(Association of Sou-theast Asian Nations, ASEAN),並由該組織會員國於1992年成立東協自由貿易區,於1994年成立東協區域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF),2002年1月1日簽署自由貿易區。

(七)新加坡對中國政策:在對外政策框架中,新加坡把處理與鄰國的關係放在最突出的位置上,努力取得鄰國的信任。而處理與中共的關係則又是新加坡睦鄰政策中重要而且最敏感的環節。註三冷戰結束後,中共在東亞戰略舞臺動作日趨積極,不但嚴重威脅到新加坡的外交平衡,新加坡的族裔結構以及其與中國大陸的密切經濟關係,亦可能迫使新加坡危險地置身於一個愈來愈具有敵意、愈來愈反華的區域環境中。註四在這種情況下,新加坡若能適度地從中調和中共與「東協」的關係,對於新加坡生存環境的改善是有所助益的。

雖然不像80年代,中共已與所有東南亞國家關係正常化或完成建交,直接往來、交流意見已不成問題,甚至還可經由多邊的機制(例如:『東協』──「中」日韓首腦非正式會晤和中共── 『東協』首腦非正式會晤)進行溝通。新加坡充當互通訊息的媒介角色已經淡化,但是新加坡可以從兩個方面產生作用,緩和中共與「東協」的關係,為中共戰略與政策的推行有較佳的條件:

1.傳達區域國家的看法,增進中共對政策可能選項的後果的瞭解:新加坡對區域中跟中共相關的可能發生衝突的熱點問題,經常不加掩飾的表達意見。例如:

新加坡明白警告中共,如果它試圖藉由對華人問題的關心來干涉他國內政,中共與區域國家之間的關係會疏遠;註五亞洲會因北京整軍經武與武力恫嚇而變成不安;註六中共對南海問題不謹慎處理,對於中共與東南亞關係會造成嚴重的後退。註七新加坡的相關說法、評論以及預測,對中共而論,雖然不見得順耳,但是它實質上代表了其他區域國家所持的相近看法與立場。

特別是新加坡在很多問題上與各國都沒有直接的利害衝突,因此可以處在一個比較超然的位置,扮演一個較為公正的中間角色。註八例如:在涉及中共與數個「東協」國家的南海爭端上,新加坡對於主權與資源的爭議沒有介入,其唯一關心的只是航行權的問題。註九這讓中共在相關問題的決策與分析過程中,得以獲得另向思考的資訊,有助於中共的政策在不脫離實際、兼顧各種可能下成形。這有助於穩定中共與其他「東協」國家的關係。

2.修繕中共的形象、降低區域國家對中共的猜忌:

另外,對於自90年代前期起甚囂塵上的「中國威脅論」,新加坡自有一番解釋與說明。中共之所以會引起他人恐慌的物質基礎,就在於中國大陸經濟連年的兩位數字的成長,因為經濟成長的果實,不單可以轉化為政治影響力,更可成為發展軍事力量的根基。新加坡卻指出,中國大陸現行的改革開放政策與造成的經濟持續成長,其所帶來的繁榮是有利於整個區域的。註十「東協」更可以從中牟取發展的動力與利益,與中國大陸共同成長、現代化。註十一新加坡也認為,西方國家提出「中國威脅論」,一方是擔心中共強大以後,「會如同窮兇惡極的大惡徒一般,四處欺侮弱小的侏儒」,另一方面則是強國有意孤立中共,以免本身地位有所改變。註十二新國建議中共有必要通過政策和行動來說服或消除國際社會戒心的同時,對其他強國在鼓譟相關論調背後別有所圖的指陳,也算是為中共緩頰,有助改善中共在他國眼中不良的觀感,減少其他「東協」國家對中共的遲疑。

因此,1990年代的「中」新關係與中共與東南亞關係之間,存在的是各自獨立又相互交織、互為補充的關係。

進入90年代之後,由於新加坡在三個方面的發展:(一)對多邊安全與經濟組織做更深入的介入;(二)置身在有關人權、價值觀以及好政府的辯論;(三)逐漸成長的「外部翅膀」(external wings)。致使新加坡外交已不能再以小國的途徑觀之。註十三中共與新加坡發展關係,無論是在國際上爭取輿論、加強訴求,國內反制演變,或經濟上發展建設,都有許多正面的影響與助益。無怪乎中共會認為:中新關係為「雙邊關係發展速度最快的國家之一」,「大國與小國、不同社會制度國家間關係的典範」。註十四

在最後,我們就新加坡對中共的政策作一小結:

新加坡的中共政策包括三個面向,各有其目的與作用。經濟交往方面,提供中共種種的經濟誘因,讓中共可以繁榮發展,也使中共對現存的遊戲規則感到禍福與共,進而整合在區域與世界的經濟之中;政治交往方面,承認中共是亞太地區中一個重要而正當的行為者,它對區域問題的參與和合作是受到歡迎的;而為了以防萬一,新加坡同時採取退而求其次的立場,更新武器、加強軍力以及呼籲美國介入區域事務。註十五由此可見,新加坡對中共既有並肩前進的期待,也有以防萬一的顧忌。

此乃因為新加坡認為,在經濟持續高速成長下,中共的壯大與崛起是必然的。至於中共未來的走向與作為,則是各國必須密切注意並亟思以對的棘手問題。當前中共軍事現代化的計畫,特別是其近年的武器採購與更新,就已對亞太地區的安全情勢引發了種種疑慮。註十六而隨著中共經濟的不斷發展,中共對外的態度會變得「比較有自信,也更願意採取強硬立場」;註十七待中共蛻變成一個工業化的強大國家時,中共對區域內國家的態度與作法為何的問題,新加坡在對中共加以期待與勸說的同時,註十八其所感到關心與焦慮,亦可見諸言辭。註十九

(八)新加坡對日本政策:看待新加坡與日本關係,在限制日本未來動向、要求日本對戰爭道歉以及影響日本對中共政策等三個方面上,是有利於中共的;而日本1990年外交藍皮書中建構自己國際新秩序的構想中至少要達成三個主要的戰略目標:第一是建立以美、歐、日為主導之三極世界,日本應是一個新領袖國家;第二是透過日、美全球伙伴關係開展大國外交,積極參與重大國際事務,爭當聯合國常任理事國,從而謀求政治大國的地位;第三是作為實現前兩個目標的基礎與後盾,把亞太,特別是把東南亞和西太平洋地區作為日本牢固的戰略基地。由此可見東南亞在其戰略構想中的突出地位,新加坡暸解此一形勢,故在考量國家利益上於今(2002)年4月與日本簽署雙邊自由貿易協定區計畫。

1.有關日本未來動向的問題。

1990年代,日本在政治、軍事上的姿態與亮相度在基於國內、外的因素與需求下而相形提高。註二十此種趨勢必然對於區域權力的分配造成重大衝擊與影響,因而受到區域與世人的矚目,特別是包括新加坡在內的在第二次世界大戰中遭受日本軍國主義侵略的地區與國家。

基於兩地往來的歷史經驗,新加坡對日本所抱持的是愛憎交織的複雜態度。二次大戰期間,海外華人協助中國抗日是普遍的現象,而新加坡華人集中,無形間成為援助中國抗日戰爭的基地,也因此成為日本政府與軍隊的施暴目標。註二一但新加坡這種因戰爭經驗而對日本產生的恐懼與仇恨,其後乃因日本在戰後的迅速重建而轉化為尊重與敬佩,並將之作為有助新加坡經濟發展的外在力量與借鏡。這些因素對於新加坡對日本政策的形成有重大的影響。

著眼於日本巨大的經濟力量,新加坡是樂於接受、承認日本扮演與其經濟實力相稱的政治大國地位。註二二

但鑑於早期的慘痛經驗與教訓,新加坡不預期也不鼓勵日本在區域中作為一個獨立的行為者,而只願日本在由美國所主控的有限制的架構下,扮演有助區域安全的角色。註二三

2.要求日本為其發動戰爭而道歉並正視該歷史存在的問題。

除了受害最深的中國大陸、朝鮮半島表現得最為積極外,在東南亞,不同於將日軍視作「解放者」的馬來族國家,新加坡的態度亦是堅決的。李光耀就認為,日本在爭取扮演一個大國的角色的過程中,其始終面對重重障礙。其中最嚴重的問題是,日本領袖對他們二戰時的暴行採取了不願面對的態度。李就認為,「或許是他們不願使人民士氣低落,或不願污辱祖先和天皇」的原因,相較於德國人,「日本人則繼續採取模稜兩可的曖昧態度。」註二四新加坡更進一步主張:了結這個道歉問題是對於日本能否取信於鄰國、在國際上扮演更大的角色的前提條件。註二五新加坡在此問題上的立場是與中共的主張極為接近的。

3.影響日本對中共政策。

新加坡亦能發揮有利於中共的作用。在新加坡與日本高層之間所反覆討論的課題中,區域的安全問題,特別是中共在其中的角色與地位,是一個重要的部分。註二六有關日本對中共應採行的態度與政策的問題,新加坡認為,最好的方法是將中共納入現代化的世界體制裏,而不是加以孤立與阻撓。李光耀即指出:「日本應該吸引中國優秀生到日本深造,讓他們同日本的年輕一代建立密切的關係。同樣地,中國最傑出的頂尖人才如果能有機會到美日歐,就能開拓眼界,認清中國要繁榮富強,就不得不在國際上做個奉公守法的成員。如果中國在推行經濟改革的進程中多方受到孤立與阻撓,它就會對先進國家產生敵意。」註二七而新加坡能對日本的中共政策施加影響,並使之朝利於中共的方向發展,即可以1989年天安門事件後,日本調整對中共的政策一事為例。註二八

(九)新加坡對美國政策:地緣戰略的角度來看,新加坡缺少戰略縱深,也因此決定了新加坡國家戰略的發展方向。新加坡在國家戰略的方向有幾項特別的發展:其一,戰略縱深與軍事力量有限,一旦面對強敵的進攻之下,很難維持長期的獨立抵抗;其二,自我生存能力薄弱,國家所必需的資源絕大部分依靠海洋貿易來獲取;其三,地處馬來半島的南端,同時扼守溝通太平洋與印度洋的麻六甲海峽,註二九不僅是多條海空路線的中繼站,也是中東石油運往東亞航程較短之地。由於這樣的戰略因素存在,任何與東亞有關的國家,絕不希望這條海洋運輸線操縱於潛在敵對國家的手中,註三十於是新加坡便將這樣的地緣優勢與美國國家戰略結合起來,選擇其做為美國國家安全的屏障。

在二次世界大戰期間,新加坡是英國在亞洲的軍事堡壘,而在冷戰期間,新加坡夾在兩大軍事集團之間,扮演著相對中立的角色,註三一更在過去10年當中,由於冷戰的結束等國際大環境的影響,新加坡也從相對的中立國逐漸演變成在亞太地區扮演美國的「前哨站」。「華盛頓不會指望新加坡在外交上去孤立北京,但這個袖珍國將在地區安全事務方面扮演關鍵重要的作用。」現在的新加坡已自美國獲取相當數量的攻擊直昇機、大型戰鬥機、軍艦以及其他遠程陸海空軍事能力,而且,新加坡的軍事現代化計畫更是早從90年代中期就已開始。註三二

新加坡是美國的「緊密的安全伙伴」(a close security partner of the UnitedStates)。註三三新加坡是美國在東南亞存在的擁護者,而且新加坡使用各種的方式讓美國保持在這個地區的區域影響力,這包含了美國擴大在東南亞區域論壇當中所扮演的角色,以及拓展美國對於新加坡本身軍事接觸的機會。

在波斯灣戰爭期間,新加坡是美國軍艦、部隊與航空器的交通孔道,而且新加坡的巴耶利達(Paya Lebar Air Base)的飛機場也曾支援美國對於索馬利亞(Somalia)的軍事行動。註三四

美國前國防部長柯恩也曾表示,美國與新加坡擁有共同的戰略前景,這可以用四個P字來表示,伙伴(partnership)、軍隊的駐留(presence)、和平(peace)與繁榮(prosperity)。「新加坡與美國要保持堅固的安全伙伴關係,兩國的關係將保持美國在東南亞地區的軍事存在。」註三五因此,美國全球情勢分析網站(STRATFOR.com)指出,在10年之內,新加坡將由一個相對中立的參與者,轉變成為亞太地區主要的軍事角色,就如同其在第二次世界大戰期間曾是英國的重要軍事基地一般,美國不會讓新加坡只扮演孤立中國大陸的角色,而是讓新加坡在未來的東南亞事務上扮演更為重要角色。註三六

1.美國對於新加坡的軍備轉移

美國透過軍備轉移來維持地區的均衡。註三七例如新加坡與美國政府在2001年8月時,簽訂了購買12架「阿帕契」(Apache)攻擊型直昇機,註三八合同總額為12億新元(約合7億美元)。這批直昇機將於2005年起陸續交付使用。

美國對於新加坡的軍備轉移,有幾點可以觀察。首先,新加坡對於美國軍事採購的趨勢,主要以獲得海空阻絕的武器為主,包括了空中預警設備、空中偵察與反擊能力、海空後勤補給能力,當然也涵蓋了空中加油系統,讓新加坡擁有以南海為範圍的軍事投射能力。再者,由於東南亞國家彼此間仍處於相互競爭的狀態,就在新加坡以軍備轉移為手段來進行軍事現代化的同時,其他國家也同時在進行不同程度的軍事現代化。換言之,新加坡引進空中加油系統與遠程空中發射魚叉式反艦飛彈等裝備,強化遠程的武器投射能力,特別是美國出售的高性能戰鬥機,這種能夠發射中程空對空飛彈及遠程空對艦飛彈的機型,對於空中及海上目標都有強大的打擊能力。

2.美國與新加坡的軍事演習

除了直接的軍備轉移之外,另外可以從新加坡與美國之間的軍事演習來看美國在東南亞地區的政策。美國前國防部長柯恩在2000年訪問東南亞國家時提到,「多邊的軍事演習並不是削弱美國對此區域雙邊關係的承諾,恰好相反,『可以增進』共同訓練與執行的重要性、分享情報與分享技術。」註四十新加坡與美國主要的軍事演習有Commando Sling、RIMPAC與Cope Tiger。註四一Commando Sling為兩國空軍年度的演習,註四二包含空對空的接戰訓練,以模擬對抗潛在的威脅。註四三

此外,新加坡空軍的F-16飛行員也多在亞利桑那州(Arizona)的註四四魯克空軍基地(Luke Air Force Base)受訓,共同參與聯合軍事演習。而兩國的海軍與空軍也例行性的在海上戰備合作與訓練計畫當中(Cooperation Afloat Readiness and Training program)舉行聯合演習,而且從1981年開始,新加坡的陸軍就已和美國太平洋陸軍(U.S. Army Pacific units)舉行多次的演習。

此外,美國與新加坡所舉行的例行性軍事演習尚有:

代號魚尾獅(Merlion),美國與新加坡海空軍所舉行的演習,演習的地點為靠近新加坡與馬來西亞東南方的國際海域上。

代號Mercub,與魚尾獅演習類似,規模較小。

代號Miata,小規模的聯合除雷任務。

代號虎豹(Tiger Balm),定期的聯合指揮警戒演習,包含了師級與旅級的演習。

代號Passexes,美國與新加坡海空軍偶爾的軍事演習,用意在保證麻六甲海峽的航運自由,亦即在海上實行基本的通訊與合作。註四五

1989年8月4日,當時新加坡外長黃根成就宣布,新加坡願為美國海軍與空軍提供軍事基地設施。於是美國就與新加坡政府簽訂協議,獲得了使用新加坡軍事設施的權利。

1990年11月13日,由新加坡前總理李光耀與當時美國副總統奎爾(Dan Quayle)在東京簽署「瞭解備忘錄」(Memorandum of Understanding, MOU),准許美國使用新加坡在巴耶利達的飛機場,讓美國第497空軍訓練中隊(U.S. Air Forces’ 497thCombat Training Squadron)駐紮,以及使用三巴望(Sembawang)港口,而美國也將數次派遣飛機到新加坡進行訓練。1992年7月,美國「西太平洋後勤指揮部」(Commander, Logistic Group, Western Pacific, COMLOG WESTPAC)正式在新加坡運作,瓝美國同年也在新加坡建立海軍後方勤務單位,而美國戰鬥機與軍艦也固定到新加坡參予演習。註四七

然而對於美國海軍來說,樟宜基地由於規模較小、保養設施不全,很難滿足美軍航空母艦以及大型戰鬥船隊的補給和保養需求,到訪的美軍航空母艦與潛水艇通常只能停泊在港口外下錨進行補整。為求改善這種狀況,美新兩國軍方於1999年4月簽署了一項協議,決定專門為美軍航母建造一個大型的深水碼頭,專供美國海軍航母和其他大型艦艇靠岸停泊,並接受補給。註四八自從新美兩國簽訂海軍基地的使用權之後,每年平均約有100艘的美國海軍軍艦停靠新加坡進行整補,也解決了美國在日本與中東之間,缺乏航空母艦維修和後勤補給的問題。樟宜基地是美國海軍撤出菲律賓蘇比克灣以來,在東南亞尋找到的第一個航母停靠基地。按美國海軍的構想,樟宜基地今後將成為美國海軍監控南海局勢與麻六甲海峽的基地,其戰略意涵不亞於當年的蘇比克灣海軍基地。美國前國防部長柯恩就認為樟宜基地更是美國未來在東南亞軍事存在的重要象徵,「樟宜基地將幫助美國在亞太地區的10萬駐軍,還可以促進這地區的穩定、安全與繁榮。」註四九也顯現出美國積極掌控在東南亞的軍事樞紐,以實際的軍事存在(military presence)來擴大美國的地緣政治版圖。

易言之,新加坡逐漸已成為美國東南亞的區域之矛(anchor),藉由軍備轉移、軍事基地與軍事演習,美國正逐漸擴大其在東南亞地區的地緣政治版圖,進一步就是建立「海洋同盟」,讓東南亞地區成為海陸交鋒的競逐區,新加坡同時更新武器、加強軍力以及呼籲美國介入區域事務。註五十

有鑑於此,新加坡對美國繼續維持對區域的介入,尤其是軍事力量的續留,抱持的是積極鼓勵與讚賞的立場。為了讓美國繼續停留在區域,新加坡更做出具體的行動。新加坡同意美國將其第七艦隊後勤司令部移師新加坡;新加坡更讓美國的航空母艦、潛艇和其他的巨型艦隻駛入其新建的樟宜海軍基地停泊與維修。對於美日安保條約在冷戰結束後的延續,新加坡抱持的是支持的立場,其建議:美國應與日本合作,以伙伴關係相對,註五一借重日本的經濟力量,確保區域的整體平衡。註五二新加坡的這些主張與對策多少是與中共抑美防日的戰略相違背的。

肆、外交政策與我之比較

外交政策是一國處理國際間問題與對外關係問題,進行外交活動所遵循的基本原則和行動方針。註五三

一、新加坡:新加坡的外交決策,大概基於以下的幾項原則

(一)新加坡是一個窄土寡民的小國,在國際政壇上活動的範圍與力量是有限的。它既不能不自量力的企圖操縱國際局勢,也不宜輕舉妄動的想聯甲制乙或聯乙制甲。

(二)新加坡立國的基本國策為建立一個實施社會主義的民主國家,這種基本國策,自有影響於外交上敵友的辨認與選擇。新加坡與美國、日本及西歐國家,不但經濟關係密切,政治上也站在同一條線上。對於共產國家,如越南、寮國及柬埔寨,則非常厭惡;對於較遠的兩個共產大國——中共與蘇聯,則敬而遠之。註五四基於上述,新加坡的外交政策,可列舉的為不結盟政策(non-aligment policy);重視東協國家(ASEAN)關係;非共(non-communism)而不排共。

(三)作為一個小國,新加坡對這個地區和世界沒有非分之想,必須維持一支可靠和具威懾性的軍事防衛力量,以作為有效的外交政策的基本支柱。

(四)必須在互敬和尊重主權的基礎上,在所有領域努力促進與近鄰的良好關係。在必要時刻必須與友國共進退,就像它們與我們共進退一樣。

(五)全心全意參與東協事務。

(六)在東南亞及其周圍地區,特別是亞太地區,努力維持一個安全與和平的環境。

(七)繼續致力於維持一個自由與開放的多邊貿易體系。

(八)願意以互惠互利原則,與任何國家進行貿易並維持一個開放的市場經濟。

(九)在聯合國等國際組織中扮演積極角色。

新加坡雖標榜不結盟的外交政策,惟其傾向美國,對前蘇聯則採戒懼態度。新加坡為實施社會主義的民主國家,在政治上自然傾向民主,戒懼共產。所謂不結盟,就是不介入美、蘇兩超級強國世界性鬥爭的漩渦,不加入美國或蘇聯所組成的陣線,希望在兩大國之間,維持超然的地位。新加坡立國伊始,即標榜其為一個不結盟的國家,這表示新加坡在兩大超級強國的鬥爭中,將維持不介入漩渦中的中立地位。新加坡屬小國,小國與大國結盟,受大國利用操縱的機會多,利用操縱大國的機會少。除非迫於不可抗力的形勢,小國輕易與大國締盟將利少而害多。其次新加坡地理位置特殊,又是國際重要航路必經之地,情勢並不單純,如果不慎捲入國際鬥爭漩渦,勢將愈陷愈深。而更重要的是新加坡希望東南亞地區,局勢安定,使它在這安定的環境中,不僅能維持現狀,還能繼續發展。美國及其盟邦的東亞政策,亦為維持東亞地區的穩定,使其能安定發展,這正符合新加坡的需要與願望。新加坡為不結盟的國家,卻明顯傾向民主、接近民主,這是實際上的需要,也是環境使然。註五五

迄今,新加坡仍保有大英國協會員身分,藉此象徵意義來獲取外交聯繫的實質。新加坡為發揮以小搏大的戰略,採取了與多國合作友好的政策,透過外交與軍事途徑營造區域安定環境。1971年與馬、英、澳、紐簽訂五國防衛協定,並舉行軍事演習;1990年與美國簽署同意美軍可以使用新加坡的軍事設施協議;1998年11月,與美國簽署1990年協議附錄,正式同意讓美國軍艦,包括航母、潛艦,自2000年起,可以停靠新加坡的漳宜海軍基地和使用基地設施。新加坡與印尼間有聯合開發使用錫亞布空軍武器試射場的協定;1990年10月3日與中共建交;1967年與印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國成立東南亞國家協會,並由該組織會員國於1992年成立東協自由貿易區,於1994年成立東協區域論壇。

二、中華民國之外交:依憲法第141條規定「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」

(一)中華民國外交之演變:

1949年至1971年,為我國外交之「敵消我長時期」,其時正為東、西陣營冷戰期間,民主與共產之意識形態壁壘分明,我國外交政策以「反共抗俄」為主軸。1950年6月爆發之韓戰,中共出兵朝鮮半島迫使美國重新檢討對華政策。1954年「中美共同防禦條約」簽訂,提供了中華民國安全的保障,始得以展現較為積極之外交政策。1958年的臺海危機,使得中美軍事與外交合作空前密切。至60年代,聯合國席次保衛戰益見迫切,我國乃開始尋求非洲和中南美洲的票源。註五六在此一時期內,國、共外交有許多共同點,雙方皆具強烈的意識形態色彩,雙方均自稱為代表中國的唯一合法政府,採「漢賊不兩立」的對立方式。彼時我國外交重點集中於聯合國、美國及日本。對中共則是軍事抗衡,對發展中國家則以農經援助方式換取各國在聯合國投票支持我國。由於當時我國制定的外交策略符合國際大環境的競賽規則和美國利益,故成效頗豐。註五七彼時計有70餘國予我承認。

1972年至1979年為「敵長我消時期」,60年代末期,國際局勢之「圍堵」共產集團為「低盪」所取代,對抗亦為談判所替換,中華民國外交關係上的三大基石── 美、日關係的鞏固與聯合國席位的維持,均因季辛吉及美國總統尼克森敲開中國大陸之門而告動搖。我國因未能明察此一變局,預為有利因應,致邦交國家急遽減少,截至1978年,我國邦交國數目僅餘22國。1978年5月20日蔣經國先生就任總統,改採「實質外交」,企圖以新的、非正式外交的經貿、文化交流,彌補正式外交之不足。有賴臺灣經濟實力之增長,及政治民主化的努力,我國逐漸走出70年代後期的低潮陰影。

同年12月16日凌晨,美國駐華大使安克志連夜求見蔣經國總統告知卡特政府決定自1979年1月1日起與我國斷交。註五八時外交部長沈昌煥為負政治責任,辭去部長職務。沈先生出身於官邸,素來是兩蔣眼前的紅人,在蔣氏父子主政,尤其是蔣經國總統病重時期,沈先生為中華民國外交政策的總舵手,是所有外交作為的拍板敲定人。10餘年來,沈昌煥先生始終扮演外交掌門人的角色。一般相信在他的進言下,蔣經國總統仍繼續堅持「漢賊不兩立」,妥協空間狹窄的外交理念。註五九1988年1月13日,蔣經國總統病逝,李登輝先生繼任為總統,10月17日總統府秘書長沈昌煥在中國國民黨中常會上以故總裁蔣中正遺作(蘇俄在中國)一書訓誨當時外交部長連戰及經濟部長陳履安,激起媒體反感,沈昌煥於同年10月17日辭去總統府秘書長職務,由李元簇先生接任。註六十1989年1月時外交部長連戰表示雙重承認問題在北京,不在臺北。註六一稍後,連部長更公開表示「漢賊不兩立」的觀念不復適用。註六二1989年3月李登輝總統出訪新加坡,並對新國以「來自臺灣的總統」稱呼渠,表示「不滿意,但可接受」,此後迄今,為我採「務實外交」時期。

(二)現階段外交重點:

自2000年5月民主進步黨執政後,目前我國外交政策以加強與亞太民主國家的對話機制,透過政府努力、國會外交、二軌外交以及經貿外交等方式,加強與亞太地區民主國家如日、韓、菲、澳、紐等國的對話與合作機制,盼透過與亞太民主國家結合的方式,提升我國際地位。註六三

1.繼續加強參與國際組織:2001年推動參與聯合國案,已得到世界各國的廣泛注意。2001年中共違反東道主義務與慣例,以致我被迫不出席APEC非正式經濟領袖會議。2002年APEC部長會議以及非正式經濟領袖會議將在墨西哥舉行,我仍將積極爭取提升我們參與的層次。我國在加入世貿組織後,未來的重點工作在推動參與世界衛生組織以及國際民航組織。

2.加強美、日、臺安全對話:繼續加強美、日、臺三方間的安全對話,協助推動我國與美、日間的軍事交流與合作,將適切運用二軌的方式,廣泛參與「亞太安全合作理事會」等區域性安全對話機制。

3.建構世貿組織架構下的外交互動網路:建構運用經貿接觸以促進實質關係,並由參與經貿國際組織提升到參與其他功能性國際組織,以便在制訂新世界貿易規則的過程中保障我國的權益。

4.推動雙邊及多邊自由貿易區:為因應板塊經濟區的強化,中華民國將積極推動洽簽雙邊及多邊自由貿易協定,除避免我國經濟被邊緣化,更可積極保護我海外投資並活絡國內經濟。

伍、結 論

一、新加坡在回教強鄰環境中,運用成功的外交戰略,不但名列已開發國家之林,更在國際間,尤其在東南亞地區中占有不可或缺的地位。新加坡為一個迷你型的城市國家,其能夠打破「小國無外交」的迷思,而能在國際舞臺嶄露頭角,左右逢源,實為小國外交發展成功的案例。新加坡不但強敵環伺,境內也有多種族雜處問題,其開創小國生存與發展的典範。反觀中華民國在臺灣從退出聯合國以來對外不僅面臨外交困境,邦交國在中共的威脅利誘下,迄今好不容易地維持28個;國內政情長期在統獨爭議中難以凝聚共識,在經濟景氣持續低迷,使我難於與新加坡比擬。

二、新加坡採敦親睦鄰,與東協各國均保持友好關係,新加坡與160個國家維持外交關係,常駐新加坡外國大使共有45位、外國領事36位;有6個國際組織和兩個聯合國機構在新加坡設立辦事處,另外還有47位非常駐的外國大使;且為77國集團和不結盟運動的積極成員,祂並參與世界貿易組織、亞太經濟合作會議,以及亞歐會議。中華民國目前在亞太地區除與南太平洋5個小型島國保持外交關係外,並無其他重要國家與我有外交關係,惟經由投資、貿易等途徑,我國與多數國家均維持經貿、文化等實質關係;我國目前仍是17個政府間國際組織的成員,如亞洲開發銀行、亞洲農村重建組織、亞洲生產力組織、亞洲蔬菜研究與發展中心、國際畜疫會、亞太防制洗錢組織及亞太經濟合作會議等;我國並於90年1月1日成為世界貿易組織的會員,並每年推動參與聯合國及世界衛生組織等活動。

三、非共並不排共,因此新加坡對共產國家採取「政經分離」政策,吳作棟總理基本上對李光耀的政策是採蕭規曹隨的態度,新加坡能有效利用大陸的低廉勞動力與廣大的市場。目前在政治上,中共對臺灣仍採不放棄武力解決統一問題;在經貿事務上,我國雖已將對大陸之「戒急用忍」政策,改為「積極開放,有效管理」,惟臺商卻早已在大陸積極進行經貿投資。

四、馬來西亞與新加坡分立的原因,肇因於馬國忌憚新加坡可能結合其境內華人勢力,奪取政治權力,此種主動分離的原因,使新加坡能與馬國和平共存。臺海兩岸卻因國共內戰而形成隔海分治50餘載,海峽兩岸間為維護各自國家安全、尊嚴,彼此在國防、外交上競逐的支出,均屬資源的「淨消耗」,對彼此國計民生並無任何的貢獻。新加坡與馬來西亞共處的經驗,能否應用於兩岸之間,頗值思索。

五、新加坡在外交政策不但主張中立,並強調「權力均衡」,就是希望能利用大國的均衡勢力,並以國際化、全球化,更使新加坡成為國際金融中心、航運中心,新加坡國際地位的增強及維持和平與安定。中華民國在李登輝前總統時欲以亞太營運中心、全球運籌中心等規劃,使臺灣的經濟能與全球化、國際化接軌,惟始終未能成事,目前新政府則以「綠色矽島」、「六年國建」等施政計畫,希望為臺灣經濟再創新局。

六、新加坡與臺灣均為出口導向型的島國經濟,外交政策對國際環境的變遷具高度敏感性,惟欠缺對抗國際體系影響的免疫力,所以鄰國的態度及國際體系的變動對其非常敏感;而中華民國目前則以緊隨美國的腳步,以獲得其政治的支持與繼續軍售。

七、新加坡國際地位的增強,有賴於其經濟的持續發展。新加坡位於強鄰馬來西亞的旁邊,不但要靠馬國供應日常所需的飲水及蔬菜,兩國之間還有種族問題,為何兩國仍能和睦相處?

其關鍵應係新加坡深知馬國的弱點,新加坡深知馬國需要新加坡協助提振經濟,而新加坡豐厚的國際資金,形成兩國之間彼此依賴關係密不可分。「以大對小,應寬容;以小事大,則要靠智慧」,新加坡的經驗足供我國效法。

八、新加坡能以一小島國而成為東南亞已開發國家的典範,可歸因其國家安全目標明確,政府對其國家未來發展有妥善的規劃,且重視官員的品德操守,形成廉潔有效率的政府。其他如擁有良好投資環境、善於利用人才及種族和諧政策等,亦均為其主要的原因。目前我國內族群問題因年年舉行的選舉而遭蓄意挑撥,經濟景氣嚴重低迷,而兩岸關係的發展亦缺乏明確之方向,他山之石可以攻錯,新加坡的內政、外交及國防等發展值得我們好好學習。

九、新加坡的族裔結構以及其與中國大陸的密切經濟關係,亦可能迫使新加坡危險地置身於一個愈來愈具有敵意、愈來愈反華的區域環境中。在這種情況下,新加坡能適度地從中調和中共與「東協」的關係,對於新加坡生存環境的改善是有所助益的。其作法是灱傳達區域國家的看法,增進中共對政策可能選項的後果的瞭解。牞修繕中共的形象、降低區域國家對中共的猜忌。新加坡同時採取退而求其次的立場,更新武器、加強軍力以及呼籲美國介入區域事務。由此可見,新加坡對中共既有並肩前進的期待,也有以防萬一的顧忌。

十、新加坡對日本建構自己的國際新秩序的構想中至少要達成三個主要的戰略目標:第一是建立以美、歐、日為主導之三極世界,日本應是一個新領袖國家;第二是透過日、美全球伙伴關係開展大國外交,積極參與重大國際事務,爭取聯合國常任理事國,從而謀求政治大國的地位;第三是作為實現前兩個目標的基礎與後盾,把亞太,特別是把東南亞和西太平洋地區作為日本牢固的戰略基地觀察。新加坡暸解此一形勢故在考量國家利益上率先於今(2002)年4月與日本簽署雙邊自由貿易協定區計畫,作為日本在東協甚至東南亞之最重要之戰略伙伴。

十一、新加坡缺少戰略縱深,也因此決定了新加坡國家戰略的發展方向。新加坡在國家戰略的方向有幾項特別的發展:其一,戰略縱深與軍事力量有限,一旦面對強敵的進攻,很難維持長期的獨立抵抗;其二,自我生存能力薄弱,國家所必需的資源絕大部分依靠海洋貿易來獲取;其三,地處馬來半島的南端,同時扼守溝通太平洋與印度洋的麻六甲海峽,於是新加坡便將這樣的地緣優勢與華盛頓國家戰略結合起來,選擇其做為美國國家安全的屏障。美國不會讓新加坡只扮演孤立中國大陸的角色,而是讓新加坡在未來的東南亞事務上扮演天平支撐點,使美日與中共在東南亞保持軍事作用的角色。對於美日安保條約在冷戰結束後的延續,新加坡抱持的是支持的立場,其建議:美國應與日本合作,以伙伴關係相對,借重日本的經濟力量,確保區域的整體平衡。

註 釋

註一、新加坡年鑑2001,新加坡:國家統計局,2001年,66頁。

註二、共和聯邦十國高層檢討小組成員包括澳洲、印度、馬耳他、巴布亞、新幾內亞、新加坡、南非(主席)、坦桑尼亞、特立尼羅和多巴哥、英國及津巴布屬的政府首長或國家元首。

註三、廖光生,「新加坡的大陸政策及其在兩岸關係的作用」,中國時報,民國82年4月22日,6版。

註四、此係英國霍爾大學東南亞研究所之哈斯利(Tim Huxley)的論點。見“Struggling Against the Pull of China,” International Herald Tribune, January 6, 1997, p.6.

註五、“Singapore’s Lee Warns China on Alienating Region,” International Herald Tribune, May 20, 1994, p.4.

註六、“Goh fears China’s threat,” South China Morning Post, May 14, 1995, p.12.

註七、李光耀表示:「中國在香港、臺灣與東南亞鄰邦等問題上如果處理不當,都會有嚴重的後果。南沙群島尤其敏感棘手,許多國家關切南沙群島一帶的海洋和空中走廊遭到封鎖,對此若不謹慎處理,中國與東南亞之間現階段的友好關係,將倒退到數10年前中國支持亞洲國家游擊隊進行顛覆時的不和狀態。」見「李光耀:避免引起反感被有心人利用,中國須耐心處理港臺問題」,中國時報,民國85年9月7日,4版。

註八、華言,「新加坡政治、經濟和對外關係近況」,東南亞研究,1995年第2期(總第94期),35頁。

註九、陳鴻瑜,東南亞政治論衡灱,臺北:翰蘆圖書,2001年6月,372頁。

註十、新加坡副總理李顯龍說,中國政治穩定,經濟蓬勃發展,前景十分美好,而且這不是短期的現象,因為中國的改革開放是長期的政策。他認為,這對新加坡、對整個亞太地區的穩定和發展都是很大的推動。見「新加坡副總理李顯龍說:江主席訪新意義重大」,人民日報,1994年11月11日,6版。

註十一、李光耀即說:「中國如果能繼續推行現有的政策,將可以和東協國家保持良好的關係,共同成長,將來成為工業化國家。」見「李光耀稱華續行現政策將可與東協共同成長」,星島日報,1996年9月9日,A6版。

註十二、「李光耀籲中共拿出行動解除國際戒心」,自立

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《新加坡文献馆》