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李方不败?谈新加坡国会制度变迁

30/05/09

作者/来源:新加坡文献馆

2009年5月28日BBC中文网的《或求一败? 谈新加坡政治改革》提及:‘一般上政治家都希望自己稳如泰山,像李显龙這樣的“独孤求敗“在政治舞台上实屬罕見’。这句话说对了一半也说错了一半,说对的是政治家都希望自已稳如泰山,说错的是李显龙不是要‘独孤求败’而是要确保‘李方不败’。

要正确了解人民行动党推行国会制度改变的真正目的就有必要细说从头,因为变革源自一个起点的循序演化。此外,要解读这一课题也还得先确认塑造新加坡社会的两点人民行动党政治思维。首先,李光耀不相信世界上有免费的午餐,所以新加坡的社会现实是没有不劳而获的便宜事。其二,人民行动党向来崇尚功利强调多赢:赢了还要再赢。综合这两点来看,人民行动党是不可能推出不利自已政权的政策,更不会让反对党不劳而获占尽改革的好处。另外,人民行动党必然要从这一政策改变中确保政治全赢的优势不变。换言之,这场政治改革绝对不是为了要在新加坡创造更开明的民主政治环境,而是为了要确保‘李方不败’;人民行动党的绝对政治权力可以持续不断。这其中道理也是很浅白易懂,因为精打细算的人民行动党是不会干对自已没有好处的赔本生意。

新加坡从何时开始又是为了何事而推动一连串的国会制度改革?1981年安顺补选让惹耶勒南夺下国会一席,从而突破了人民行动党自1968年以来就享有的垄断国会全数议席的局势。当年李绍祖率领社阵议员辞去国会议席走向街头政治以抗议李光耀的非民主政治手段。此举导致新加坡的两党(轮替)政治机制的基础至此瓦解,并最终形成了人民行动党一党专政的政治格局。人民行动党垄断国会共长达13年,既造成了一党专政是理所当然的政治心态,更纵容了李光耀独揽政治大权的野心。据蒂凡纳所言李光耀对补选结果非常愤怒,誓言必定要彻底击垮对手。为此,李光耀动员国家资源全力对付惹耶勒南;这一场政治斗争在《李的法律》(Lee’s Law, Chris Lydgate, 2003)一书中有详细的描述分析。李光耀制定的政治游戏规则与从其衍生的政治文化也在这一个政治过程中逐一展现与落实。回顾历史惹耶勒南为此次胜利付出惨重的代价,由一名成功的中产阶级律师沦落到身败名裂从而潦倒一生;这就是新加坡的政治文化。这一段历史尤其是13年的国会垄断或许可以部分解释了为何李光耀不能容忍国会有更多反对党议员的原由和心态。这点认知是重要的,因为此后的国会制度变更其目的无非就是为了防止更多的反对党人士进入国会。

在随后的1984年大选,人民行动党的得票率大幅度下滑並失去了2个议席。人民行动党把大选的失败诠释为人民企图勒索政府。水能载舟亦能覆舟让李光耀担忧人民行动党可能会在一夜之间失去政权。李光耀从此开始置疑一人一票选举制度的适当性:‘我们必须执行一些措施从确保人民不会在可以不必冒着失去政府服务的风险代价下,利用选票来威胁政府以达到他们的需求与目的’。这应该就是李光耀要不断修改国会制度的基本原动力:一人一票制度不利李光耀长期执政的个人意愿。至此,李光耀的政治策略已经很明显:政府为了确保人民行动党一党独大继续独揽政治大权,就必须要因时制宜不断的修改国会选举制度,以及有效的约束一人一票以减少对人民行动党政权的负面影响,从而防止更多的反对党人士进入国会。为了落实这一政治策略,新加坡政府开始着手修正有关的国会宪法。

1984年人民行动党施行非选区议员制度:在一次大选中如果中选反对党议员少于3名则政府可以委任最多3名高票落选的反对党人士为非选区议员,条件是他们必须至少获得其选区票额的15巴仙。这类次级议员权力有限而且更无权投信任票。此次修宪为的是在不影响人民行动党独揽大权的情况下容纳3名次级反对党非选区议员,以部分满足人民索求反对党代议士的政治意愿。

1985年人民行动党成立民意收集组和计划设立市镇理事会等组织架构。官方解释是让人民有更多发言权以及参与社区管理。1987政府设立国会咨询委员会让议员进一步参与立法程序,试图改变立法由内阁敲定而国会只是立法图章,以减缓政策与立法是单纯由李光耀制定的独裁形象。换言之,塑造议员与人民可以通过这些新机制参与国家大事决定的民主形象。然而,此刻的人民行动党心态依然是:人民贪得无厌要求政府在‘面包的两面塗牛油’,并因而告诫人民:没有行动党议员的选区就不会有有效的社区服务。由此可见,制度变更是治标不治本,注重制度形式而非推行民主开放的政治环境。这些就是新加坡政治文化的另一层精神面貌。

1988年人民行动党施行集选区把多个议席捆绑在一起。集选区的官方解释为确保少数种族人士在国会有族群代议士。然而其实质政治目的是要加重竞选集选区的资源负担与困难程度,所以只有大党如人民行动党才有足够的金钱物力去竞选集选区,而事实也确是如此。更重要的政治意义却在于李光耀己经有效的把一人一票改变为有人无票的投票制度,因为在人民行动党不战而胜的选区特别是集选区内,人民有投票的权力却没有投票的机会。对人民行动党而言,人民失去投票的机会等同减少人民投反对票的机会,其制度结果就是李光耀可以避免新加坡政治会一夜变天的危机。显然的,其最终目的也就确保了‘李方不败’的政治格局。

1990年人民行动党推行官委议员制度让专业人士参与国事辩论。李光耀的目的是要以官委议员这类可以管制的政治活动来取代很难管制的反对党政治。李显龙说:‘政府希望官委议员能夠减少人民给于反对党的支持…让辩论去政治化…另一种选择去取代反对党…’。表面上官委议员是无党无派的政治中立人士,但事实上官委议员是不会更不可能来自异议份子,因为官委议员是由人民行动党政府选出。据悉当年邓亮洪就曾被华社推荐为官委议员人选但不获官方委任。重要的是没有人知道官委议员是否是人民行动党干部,因为这层身份是机密的也只有人民行动党的核心人物能夠知悉其内情。官委议员或许能够增强国会民主,但是新加坡政治文化不利民主普及化,因为反对人民行动党的机构和个人都没有好下场。换言之,李光耀政治思维下的新加坡是很难建立一个开放的民主政治环境。这也就是支持李光耀政治的社会成本。

1991年人民行动党推行民选总统制度。官方说词是民选总统是要保障国家财富不会被政府胡乱花费。然而一些学者却认为是李光耀要另外设立一个新权力中心以抗衡以总理为中心的原有政治机制,因为李光耀本人即将卸下总理职位。显然的,在民选总统制度下李光耀可以另起炉灶。此外,李光耀卸下总理职位后还长期保留人民行动党秘书长一职;在新加坡政体架构下,李光耀可以通过党权开除总理的党籍以达到罢免总理的目的,因为新加坡宪法规定当议员失去党籍后就自动失去国会议席,明显的,总理一旦失去了国会议席也就失去了担当总理一职的法定资格。这一布局凸显了‘李方不败’是一个根深蒂固的政治意愿。显然的,要解读新加坡的制度变迁是绝对不能够低估或者忽略了这个核心政治思维。

李光耀的集选区制度和高薪领养政治雇佣兵政策为人民行动党招揽了好些有智商无情商的不适当从政者。近月来的多起人民行动党议员的不当行为引起了社会上普遍的怨声载道和极为苛刻的负面评论。政府机构包括市镇理事会的财务亏损更引发社会置疑人民行动党遴选从政者的智慧。经济萧条和民生日益困难的社会因素更是加重了人民行动党的政治成本。为此,李显龙宣布了一些政治改革以试图减缓社会对人民行动党政府的埋怨和谴责。

2009年5月27日李显龙宣布在未来的国会将有至少9名非选区反对党议员和9名官委议员以达到共18名非执政党议员。另外,目前的6人组集选区也将减少,而单选区则从目前的9席增加到12席。然而,李显龙建议的这些政治改革依然是治标不治本的表面政治美容无助于强化新加坡的开放民主政治。因为政府在面对社会反对浪潮日益澎湃的当儿修改游戏规则特别是减少大集选区,主要是为了风险管理。这也可以看成是人民行动党在巩固战线预防大集选区所可能带来的严重议席损失。这一制度改变是从人民行动党本身的利益着手,并非为了容纳多种民声民意,更不是为了方便反对党进入国会。

民主政治的关键点是在于彻底执行一人一票的民主程序;不能贯彻一人一票的选举只是伪民主政治。新加坡的实质政治就是这种非典的民主政治。这一观点是可以用2001年的大选实况来解读:2001年大选的合格选民为2,036,923名,其中投给人民行动党的选票有470,765张,反对党选票有154,502张,另外有1,411,656选民没有投票的机会;既人民行动党的实际投票所得为23.1%,反对党得7.6%,69.3%的合格选民没有投票机会。换言之,实际投票支持人民行动党的选民只有470,765人,占合挌选民中的23.1%。虽然如此,人民行动党却能够得到97.6%的竞选胜利成果,既取得84个国会议席中的82个议席。人民行动党之所以能够以23.1%的支持票换取97.6%的国会议席,应该是得益于国会选举制度改变的结果。说白了,人民行动党的政治优势来自制度设计,并非来自选民支持;这也是新加坡政治文化的另一层面。为此,新加坡政府有必要确保所有选区都有竞选,不能出现有政党不战而胜的情况。政府也要确保每名选民都有实际投票的机会,即使在不战而胜的选区也得让选民投票以核定该议员的选民支持程度。

显然的,除非贯彻一人一票制席,任何的政治改革都强化不了新加坡走向开放民主政治。因此,此番的新加坡政改並不是为了‘独孤求败’而是要确保‘李方不败’。

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