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香港與新加坡經濟的制度分析─ 說不完的雙城故事

08/02/99

香港與新加坡經濟的制度分析─ 說不完的雙城故事

作者:趙永佳 日期:8-2-1999 来源:http://www.socialdemocracy.org.hk/Chiu990208.doc

趙永佳博士 香港中文大學社會學糸副教授 應邀於 香港社會民主基金座談會發表的演講內容

香港與新加坡因為歷史、文化及地理條件相似,所以一直以對方為假想敵,互相在世界市場中競爭。在亞洲金融危機影響下,兩地經濟都同樣受到打擊。最近新加政府提出一系列措施刺激經濟,而反觀香港政府則似乎進退失據,又令港人重提「新加坡威脅論」,更有人提議香港應該仿效新加坡的做法以令經濟復甦。不過大部份討論都似乎在集中評論這些政策是否對香港經濟發展有利,而忽略了一個更重要的問題,就是究竟這些政策是否可能在香港出現。[CUHK1] 本文希望概括指出港新兩地在發展道路、策略,以及政治、經濟制的差異,來說明有些政策可能在新加行得通,但在香港則可能會碰釘,有些做法在新加坡是理所當然,但在香港則是匪疑所思。要在香港指行新加坡式的經濟政策,可能會有極大的政治阻力及代價。我們要向新加坡學習的話,必需先反思兩地制度上之異同,及對經濟政策的影響。

發展道路的不同1

港、新兩地在十九世紀至二十世紀初都是在英國在遠東之轉口港,經濟結構大致相同。但自從新加坡在1959年獨立之後,兩地的發展可謂大大不同。到如今,港、新兩地的經濟結構,雖然同為外向型的小島經濟,但卻有著極大的差異。

首先,製造業在新加坡經濟中依然佔有一重要位置。相反,香港的製造業就已經是收縮得面目全非。在1985年製造業約佔新加坡國民生產總值的百分之二十四,香港國民生產總值的百分之二十二。到了 1996年,製造業在香港就已經收縮到百分之七,但在新加坡則依然佔有百分之二十四。以勞動人口計算,1997年製造業佔新加坡的百分之二十三,而在香港則只佔百分之十四。

在八十年代后半開始的工業轉型過程中,新加坡憑籍高科技工業,尤其是電子、電腦工業的發展,成功地穩住了製造業的發展。反觀香港在廠商北移的情況下,製造業出現大幅度的收縮。還有一點和香港不同的是,新加坡的製造業中,資本密集的重工業如石油提煉等都有一定發展,並不如香港一面倒的只有勞動密集的工業。

此外,香港的工業界以本地企業為主,外國資本的比例極少。反之新加坡的發展卻是從六十年代開始就已經偏重以跨國企業帶動,如像世界知名之企業如 Sony, NEC, Seagate, Philips 等都在新有大量投資。在九十年代,新加坡更以優惠政策,吸引多個跨國企業比新加坡為亞太區營運總部。所以,整體來說,新加坡可謂是跨國企業的天堂,外國資本流入對經濟發展比本地投資更為重要。

不但外國資本比香港重要,外國工人在新加坡的也極其重要。從八十年代開始,新加坡為了解決本地勞動力短缺及工資上漲的問題,就大規模輸入外地勞工。新加坡政府為選定行業(如製造業、建造業等)設定外地與本地勞工的比例上限,並對僱用外勞僱主徵收費用。據估計現在外勞佔新加坡勞動力約四分之一。

因此,討論兩地之經濟政策時,我們不能忽略兩地經濟結構差異之處。新加坡新經濟政策,處處著眼減低成本以吸引外資,尤其是吸引外資進入高科技之製造業。但在香港,外資比重相對較低,出口工業重要性降低,就算進行減薪,也未必可以吸引外資流入或本地企業把生產遷回本港。此外,新加坡政府以強力措施推動高科技、高增值工業已逾十年,所以新政策在此基礎上比較易見成效,反之,本地高增值工業相對規模甚小,就算現在開始推動其發展,也必定有杯水車薪,事倍功半之感。

制度上之根本分別

除了經濟結構的基本分別,我們更應注意兩地經濟制度之不同。好像在新加坡,政府在整個社會中的地位及作用,遠超過香港人所能想像。新加坡政府在獨立後就大力介入市場,以創造有利條件去吸引外商投資,其中包括以優惠條件供應土地。稅務寬減、投資國管企業、貸款私人企業等。與香港最大的差異還在於基本管治理念之不同。新加坡政府的信念是作為一小型開放經濟,新加坡不能任由自由市場去主宰國家的命運。

新加坡政府在社會層面的影響比經濟面可能更大。由出生(政府鼓勵優生)到退体(中央金積金)都由政府一手包辦。通過執政黨的地區組織及工會等群眾組織,政府的影子可算無處不在,而新加坡政府素有「擇善而固執」的偏向,從來沒有迴避「家長制」的批評。

不過,新加坡和香港還有一點不同,就是新加坡憲制上是一民主政體,和香港只有少許民主成份,但制度上還是小圈子式精英統治不同。雖然香港政府對容忍別人批評、保障公民自由方面可能比新加坡好一點,但香港憲制上並非民主政體,無論特首或官僚都並不需要向一般選民負責。從這點看來,新加坡式民主雖然有可議之處,但執政黨對於全民普選中爭取認受性一點,卻異常執著。政府行的雖然是中央集權式家長制統治,但起碼它可以振振有詞說這是選民認可的做法。香港雖然號稱推行「共識政治」,但實際上社會上對很多事情都決乏共識。反觀新加坡,在沒有共識或共識還未出現的時候,政府就會很積極地動員宣傳、務求達到共識。

所以今次面對金融風暴,新加坡的方法是一如以往,組成有廣泛代表性(官方代表、商界、工會、學者)的新加坡競爭力委員會去全面檢討新加坡的經濟發展。而在委員會提交報告之後,政府亦迅速回應,實行委員會大部份之建議。香港式則多由顧問公司一小撮精英的諮詢委員會提交報告或閉門會議,而且頭痛醫頭,腳痛醫腳,未有嘗試動員在面對香港經濟進行廣泛、深刻的討論。

還有新加坡在民主制度影響下,亦能平衡經濟發展及全面就業之問題。事實上,人力資源政策一方面是新加坡政府經濟政策中的重要一環。在建國初期,政府就清除了激進工會勢力,扶植了溫和的工會運動。但政府也不是單純的箝制工會,執政黨和工會的人才互通,國會中工會出身的代表也大有人在,而政府在就業及經濟問題上也賦予職工會相當高的參與機會。所以雖然新加坡的工會看來像政府的伙伴多於一真正獨立的組織,但通過工會,政府還是能夠一定程度上實踐「勞資官三方協商」 (Tripartitism)。

每年在工資增減幅度的問題上,有三方代表的「國家工資委員會」有相當大的影響力,而「中央公積金」制度也佔了勞動成本的一大部份。所以在八十年代中期及今次經濟衰退的情況下,新加坡都以減勞動成本為應付的策略。在政府通過三方協商積極「製造」共識之下,新加坡社會上顯然大多認為減低勞動成本是令經濟復甦的不二法門,沒有在這問題上引起多大的爭論。而在要求勞工階層作出犧牲的同時,政府也一直有相應的措施,以保障低下階層的飯碗。例如,當經濟不景,外地勞工正如成為緩衝,減低對本地工人的衝擊。而政府亦從八十年代開始,就積極推動再培訓,令工人可以取得新技術及資格,隨著製造業升級而轉型。政府提倡高增值高科技工業的發展,減慢了工業的收縮,也令大量在製造業的工人不致面對香港製造工人被迫「轉行」的困境。而政府也帶頭減收各種費用,以降低一般小市民的生活成本。例如如果市民在組屋(即香港的居屋)供款上有困難,政府有特別貸款計劃施以援手。

制度對經濟政策的影響

所以在不同的政治度,經濟結構下,新加坡政府可以下猛藥來起經濟沈痾,而無需擔心造成社會、政治衝突。反觀香港政府在缺乏民意支持、社會上缺乏共識的情況下,顯得畏首畏尾,一切以不變應萬變,維持現狀為基調(干預股市也是為了保護聯系匯率不變),而且顯得受制於不同的利益團體(如地產商)的關說,在應變策略上舉棋不定。而在就業問題上,就更以自由市場為擋箭牌,不加干預,首先令數十萬製造業工人被迫轉業,未有進行大規模再培訓。又未能拉低勞資雙方的距離,以致在企業削減工資、福利時,不斷出現勞資糾紛,反而打擊了投資者的信心。似乎在自由市場下,勞動成本反而未能好像新加坡的「鳥籠經濟」般地靈活適應不同之經濟環境。

最近在紡織業要求輸入外勞的問題上,更突顯了港、新兩地制度上之差異。為甚麼新加坡輸入近四份之一的外地勞工,卻沒有引起動亂?是否簡單地指出「高壓統治」就可以解釋?個人認為,在新加坡大部份勞工階層是相信新加坡政府是在維持社會上每一階層的利益,所以是必定不會令他們吃虧的,所以他們深信只要大家咬緊牙關,是可以共渡時艱的。但在香港,又怎能令勞工階層信服,老闆現在削減工資,將來會在經濟好轉時作出補償?政府又有沒有提出一說服力的全面性方案,能令大家相信只要大家作出犧牲,就會渡過難關?不論在新加坡「人人為我,我為人人」是否真象,但在香港鼓勵「自己顧自己」的政治經濟制度下,有很多在新加坡「行之有效」的政策,在香港就可能有極大的政治社會代價。

當然本文的目的並不是單單要指出因為香港和新加坡大不相同,所以不可能相互學習。我最希望要說明的是,任何政策的出現,都有其歷史及政治的脈絡。例如要在香港推動輸入外勞的政策,就必要有其他方面的制度改革以配合。鼓勵「創新科技」工業的發展,也不是花錢就可以達到。而且,新加坡政府不會因為短期利益去「托市」,而反而處處以提高長期競爭力為目標的鴻圖大略,就彷似是對香港政府不斷推行了短期「托市」政策的「照妖鏡」。新加坡,我們可以學,但必定要付出學費,也必定要清楚要學的並不是一兩樣政策,而是一套以達致社會共識,令全國上下都有「命運共同體」的感覺的政治、社會制度。

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《新加坡文献馆》