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冷战后东盟海上安全理论与实践

29/01/07

冷战后东盟海上安全理论与实践

冯 梁 汤贵友 来源:南京大学http://www.siis.org.cn/gjwtlt/06spring/%C0%E4%D5%BD%BA%F3%B6%AB%C3%CB%BA%A3%C9%CF%B0%B2%C8%AB%C0%ED%C2%DB%D3%EB%CA%B5%BC%F9.htm

【内容提要】冷战后,东南亚海上安全形势发生了深刻变化,在“综合安全观”的指导下,东盟国家对海上安全理论进行了重大调整:通过提高海空军作战能力、加强东盟内部海上安全合作,提升东盟整体海上防御能力和应对海上危机的能力;积极主导东盟地区论坛建设,巧妙实施大国平衡战略,确保东盟在亚太海上安全问题上的发言权。针对“9·11”事件后东南亚海上安全新形势,东盟进一步加强了海上反恐、反海盗等一系列海上安全合作,努力推动东盟地区论坛向实质性方向发展,积极筹建“东盟安全共同体”,在实现东盟安全一体化方向迈出了坚实步伐。

【作者简介】冯 梁,海军指挥学院战略教研室教授,博士;汤贵友,海军指挥学院硕士研究生

东盟国家1[①]大都是沿海国或群岛国,自古以来与海洋有着千丝万缕的联系,其海上安全实践活动具有悠久的历史。早在公元前300年,东盟地区就出现了原始的海上安全实践活动,即维护部落自身固定的捕鱼区。到公元初,马六甲海峡附近国家的海上贸易有了很大的发展,都希望通过控制海峡和沿岸重要港口来确保自身海上贸易的安全,在经济利益的牵引下,这些国家的海上安全理论开始萌发。但除马六甲附近国家以外,受政治、经济、地理等多种因素的影响,东南亚其它地区的海上安全实践活动仍非常落后。自16世纪初葡萄牙东侵开始,东盟国家相继沦为西方列强的殖民地(泰国为半殖民地)。西方的殖民统治给东盟国家造成了政治、经济和文化上的灾难,但客观上也将西方的海上安全意识带进了东南亚,不同程度上影响和促进了东盟国家海上安全理论的产生或发展,使得独立后东盟国家海上安全理论或多或少带有原宗主国海上安全理论的影子。二战结束后,刚从西方殖民统治下独立的东盟国家,逐渐认识到海上安全的重要性,但由于东盟各国自身力量非常薄弱,彼此之间尚未展开海上安全合作,无法抵御超级大国的海上威胁,不得不奉行“依托强国,抵御海上入侵”的海上安全理论,通过借助域外大国的军事力量,确保自身海上安全。这种情况,在整个冷战时期均表现得较为明显。冷战结束后,东盟国家根据国际格局和地区海上安全形势普遍调整了本国安全战略,其海上安全理论迎来新的发展机遇。

一、冷战后东盟海上安全形势的变化

冷战时期,东南亚地区既是冷战的前沿,也是热战的战场。东盟国家地处美苏两大阵营交界处,是美苏全球争霸的重要对象,地区局势激烈动荡,海上安全形势较为复杂。冷战后,美国与俄罗斯相继撤离东南亚,东南亚海上安全形势呈现出新的特点。

(一)美苏海空力量撤出后,东盟国家面临加强海上防卫的共同任务

90年代初苏联解体后,苏越战略同盟随之结束,俄罗斯海军力量逐步从越南金兰湾撤离。同时,美国与东南亚的军事联系也有所松懈,至1992年11月美军撤离菲律宾的苏比克海军基地和克拉克空军基地为止,美、苏(俄)在东南亚的军事对峙基本结束。2001年俄罗斯宣布中止金兰湾的租借,标志着俄罗斯在该地区军事存在的结束。苏联的解体和美国在东南亚的战略收缩,一度改变了外部军事力量在东南亚大规模部署的状况,为东盟国家真正主导本国和地区事务提供了契机。但由于东盟国家在冷战时期长期采用“依托强国,抵御海上入侵”的海上安全理论,美苏军事力量的撤离使得东南亚海上安全出现力量真空,这一局面的出现,对势单力薄的东南亚国家来说未必是好事。新加坡前总理李光耀就曾指出:在东盟出现海上防卫真空的时候,“日本必定有所作为,这样一来,……中国也会被触动,印度是否也会派两艘航空母舰来到我们的海洋呢?如果出现这种局面,其后果将是动荡不安和灾难深重的”。2[②]如何在大国夹缝中确保自身海上安全,成为冷战后东盟国家面临的共同任务。

(二)东盟国家保护海洋权益意识不断增强,海上安全问题倍受重视

冷战结束后,东盟国家内部政治问题相继得到解决,各国经济也都进入快速发展阶段,内部安全形势日趋稳定。1982年,《联合国海洋法公约》的生效使东盟国家进一步认识到了海洋权益的重要性,认为海上方向“主要的安全挑战在于保卫海洋领上,包括200海里专属经济区”3[③],加之一些原来被冷战掩盖的问题纷纷重现,东盟的海上安全面临潜在威胁。另外,东盟国家大都是岛国或沿海国,国家之间存在着许多历史上遗留下来的岛屿和海洋纠纷,如新、马之间的白礁之争,越、泰之间的大陆架问题,东盟与中国之间的南海问题等等。目前,东盟国家占据了南沙44个岛礁及100多万平方千米的海域。越南、菲律宾、文莱、印度尼西亚和马来西亚都宣称拥有全部或部分南沙主权,纷纷扩军备战,加紧对南海资源的开发4[④]。随着保护海洋权益意识的不断增强,东盟国家逐步认识到了海上安全的首位重要性,纷纷将其国防重点调整到海上方向。

(三)大规模海上冲突可能性降低,非传统安全威胁日益彰显

冷战结束后,东盟周边国家都在利用冷战后这一“黄金期”加速发展自身经济,东盟国家政治工作重心也逐步转移到经济建设上,在东南亚地区发生大规模海上冲突的可能性较小。但是,东南亚海上安全仍存在一定的隐患,恐怖主义、海盗猖獗、走私贩毒、跨国犯罪、非法移民等非传统安全威胁越来越突出。一直以来,东南亚地区不仅是恐怖袭击的重要受害区,也是恐怖分子进行训练的温床,对东盟国家海上安全构成了严重威胁。尤其是东南亚爆发金融危机后,印尼、菲律宾乃至马来西亚等国政局动荡,经济萧条,贫困人口和失业率陡增,各国政府无暇也无力顾及海上航道安全问题。在这种情况下,一些国际恐怖分子乘机在这一带海域“安营扎寨 ”,同当地的海盗以及其他恐怖分子勾结起来,导致东南亚海域海上恐怖袭击事件急剧增长。根据国际海事组织发表的公告,2001年第一季度里,全世界共发生68起海上恐怖袭击或袭击未遂事件,其中有43起发生在东南亚水域,占全球海上恐怖事件总数的63%。5[⑤] 面对日益严峻的海上安全形势,东盟国家认识到建立有效的区域海上安全合作机制已迫在眉睫。

二、冷战后东盟海上安全理论

冷战后东南亚海上安全形势的变化对东盟国家海上安全理论的发展提出了新的要求。在东盟“综合安全观”的指导下,东盟安全理念实现了由单纯的军事安全到综合安全的改变,并在海上安全的理论基础、具体内容和安全合作机制等三个方面得到了新的体现。

(一)冷战后东盟国家海上安全的理论基础

冷战时期,东盟国家海上安全以传统“安全观”为理论基础,对海上安全的理解主要是确保自身领土、领海和领空在海上方向不受敌对方的威胁。支持传统“安全观”的物质基础是谋求压倒敌对方的军事实力,“东盟六国”与“印支三国”的对抗便是这种观念的产物。冷战后,国际形势发生了重大变化,和平与发展成为世界的主旋律,一种新的“综合安全”理论开始流行,并受到各国的重视。东盟基于海上安全形势的变化,在安全观上提出了具有东盟特色的“综合安全”理论,并作为东盟海上安全的理论基础。该理论以处理东盟内部事务为主要目的,以“国家抗御力”(national resilience)和“地区抗御力”(regional resilience)两个概念为基础。其中“国家抗御力”是指一国抵御各种威胁和挑战的综合能力,“地区抗御力”是一个地区国家集团力量的体现,是“国家抗御力”在地区范围内的扩大与延伸。“地区抗御力”的大小以“国家抗御力”的大小为基础,反过来,“地区抗御力”的增强又能促进“国家抗御力”的增长。东盟强调,“综合安全”与“国家抗御力”、“地区抗御力”的概念是等同的,“综合安全”是手段,而“国家抗御力”、“地区抗御力”则是这一概念的内容或结果。6[⑥]与传统“安全观”相比,东盟“综合安全观”呈现以下三个特点:首先,军事安全让位经济安全。冷战后东盟地区安全形势逐步缓和,经济安全的重要性显著增长。东盟意识到,“经济才是我们国家安全最重要、具有决定意义的力量”,“发达的经济才是国家安全的最基本保证”7[⑦];其次,海上安全超越陆上安全。冷战后,东盟各国的内部武装冲突基本上得以平息,国内政局日趋稳定。美苏战略撤退,东南亚出现海上安全“真空”。海陆安全形势的此消彼长,迫使东盟调整安全重心,应对海上方向日益严峻的安全威胁;最后,国家安全拓展至地区安全。冷战后,东南亚地区安全形势面临很大不确定性,而东盟各成员国自身力量薄弱。显然,只要地区安全得不到保障,东盟各国也难以求得自身安定。

(二)冷战后东盟国家海上安全内容的调整

在“综合安全观”理论指导下,东盟国家开始改变传统而狭隘的“单纯军事安全观”,积极寻求海上综合安全,逐步实现海上安全理论的调整,即由冷战时期“依托强国,抵御海上入侵”,转变为“保证海洋环境的稳定和在海上没有阻碍地开发经济资源并扩大国际贸易”,由此,维护海洋权益,确保海上贸易安全便成为东盟海上安全的主要内容。当然,由于对安全认知和面临情况各不相同,东盟各国对海上安全的理解和表述有所出入,各有侧重。其中,印尼海上安全的主要目标是维护国家的统一和稳定、确保纳土纳群岛附近油气田的所有权和印尼各岛之间重要海上通道的安全;马来西亚则全力保护曾母暗沙盆地油气田、马六甲海峡和东、西马之间海上交通线的安全;菲律宾主要是加强对南海方向的防御,保住其所占领的南沙9个岛礁,并对黄岩岛进行监控,实现其“抢先占领和开发”的海洋新战略;越南将海上安全目标由过去控制“两湾一海”(北部湾、泰国湾和南海)调整为控制重点海区,主要控制南沙西南部产油区、泰国湾和北部湾的富油区和渔区;泰国东濒南海,西临印度洋的安达曼海,因此,确保两洋方向上的海洋权益则是泰国的海上安全重点;新加坡主要是确保国际战略要道马六甲海峡的安全,维护新加坡所属海域的海洋利益。综合来看,东盟各国的海上安全目标中,经济因素占据海上安全的首要地位。

(三)冷战后东盟国家海上安全合作机制

东盟国家大多国小力单,海上安全合作是东盟国家确保海上安全的重要方式。东盟海上安全合作自东盟建立伊始业已存在,冷战时期表现得更为突出,但当时只是简单意义上的海上双边军事安排,还谈不上真正意义上的合作。“综合安全观”的提出,大大扩展了东盟海上安全合作的内涵。

为了维护东盟在亚太地区的战略地位,确保对东南亚海上安全事务的主导作用,东盟力图改变过去在海上合作机制上以双边为主的局面,积极谋求建立多边海上安全合作机制。东盟地区论坛,作为亚太地区国家在新的历史时期下寻求多边安全对话的产物,就是在这种条件和背景下由东盟发起和主导的,目前是东南亚地区唯一较为成型的官方多边安全对话机制,也是东盟建立多边海上安全合作的平台。在东盟地区论坛的基础上,东盟内部还出现了筹建“东盟安全共同体”的构想。尽管东盟成员国内部尚未就此问题达成广泛共识,但主流观点则认为,东盟各国应增进多边合作,建立一种新的海上合作机制,形成共同海上防线,维护海上和平与稳定。“安全共同体是实现‘一体化’的集团,而该集团内的成员确信彼此之间不进行物质上的争夺,而是用其他方式解决他们之间的争端。”8[⑧]印尼外交部官员指出,“东盟安全共同体”并非军事同盟,也不允许动用武装部队来解决东盟国家之间的纠纷。东盟国家之间依然强调互不干涉内政原则,但如果一个问题已变成区域性的问题,东盟国家将根据集体准则来实现地区安全一体化。9[⑨]目前,“东盟安全共同体”的蓝图已经绘制,建立多边海上安全合作机制的构想已经逐步形成,但真正实施和落实尚需付出更大努力。东盟各国发展水平、国情、司法制度和国家利益等诸多方面存在差异,在目前海上恐怖活动、海盗等非传统威胁打而不绝、刹而不止的情况下,各国之间的协调与合作困难重重,真正实现区域性的海上“共同安全”任重道远。

三、冷战后东盟海上安全实践

为了适应新的海上安全理论,东盟国家采取了许多新举措,如加强自身海、空军建设,开展内部海上安全合作,以图提高东盟整体海上防御能力,同时,充分利用东盟地区论坛,平衡大国关系,拓展东盟活动空间,提升东盟在国际上的地位,确保东盟国家海上安全。

(一)突出海、空军建设,增强自身海上防御能力

冷战结束后,东盟国家以不断壮大的经济实力为后盾,制定了雄心勃勃的国防现代化计划,加速海、空军现代化,以增强自身海上防御能力,确保海上安全。

1、提升海、空军地位

冷战时期,东盟主要忙于平息国内叛乱以确保政局稳定,加上国民经济发展缓慢,国小力单,没有条件全面发展陆海空三军,东盟国家的军队结构普遍以陆军为主,海、空军的规模都不大,只具备一定的近岸作战能力。20世纪80年代以后,随着东南亚海上安全形势的变化,东盟各国开始调整安全战略重心,压缩陆军,重点发展海空军,以填补美苏战略撤退后形成的海上安全防卫“真空”。同时,随着东盟经济持续发展引发的一系列能源危机和海上贸易安全问题以及“综合安全观”的提出,经济安全逐渐超越军事安全而成为国家安全的重点。东盟认识到,海上安全已不仅仅是防止敌人从海上方向入侵,更主要的是确保海上航线、重要海峡和经济专属区的安全。为此,东盟国家纷纷提出新的强军计划,加强海、空军建设。菲律宾在1995年出台的《武装力量现代化发展远景计划》(1996-2010)中提出,要将陆军正规部队由原有7万人减少到5万人左右,将8个步兵师削减为3个,同时计划在2010年前采购72艘舰艇和17架飞机,提升海空军作战能力。为进一步发展水下作战力量,东盟国家先后表示要扩建或筹建潜艇部队。印尼海军在冷战时期就拥有2艘德制常规潜艇,但印尼海军司令表示,至少需要再购2艘潜艇。泰国和马来西亚海军都有购买潜艇的计划,就连东盟较穷的菲律宾也提出要在2010年以前购买1艘潜艇。10[⑩]此外,东盟国家海空军还分别组建了海上特种作战部队和空降部队,以提高海空军的机动作战能力,应对突发性海上危机。

2、增加海空军经费投入

冷战后,东盟国家经济有了很大发展,各国经济实力明显增强。东盟国家的军费也一直处于上升状态。1992年,印尼、菲、马、新、泰等国的国防预算分别为6、8、11、25和28亿美元,到1995年,这些国家的国防预算已分别增至25.7、10.04、24.1、40.2、40亿美元。1111在增加军费的同时,东盟国家也在不断调整陆海空三军的军费比例,增大海空军的投入。如《菲律宾武装力量现代化发展远景计划》(1996-2010)中规定,1996-2000年5年军费总开支为500亿比索,其中海、空军分别占41.8%和32.7%,而陆军的军费只占总开支的16%,剩下的9.5%将用于菲律宾军从的总部建设。马来西亚也制定了类似的《20年发展计划》(1990-2010)。1997年亚洲“金融风暴”使东盟国家经济遭到重创,各国的海空军发展计划被迫延迟或停滞。近些年来,东盟经济又有了较快的发展,国家综合国力有所回升,为东盟加速实施其海空军现代化的计划奠定了有力的经济基础。

3、加速海空军装备现代化

装备现代化是军队现代化的标志,海空军作为技术兵种,装备现代化显得尤为重要。自20世纪90年代以来,东盟国家加大了装备采购与技术更新的力度,各国的武器数量和种类大幅度增加,现代化程度不断提高。东盟海军主要重点采购和建造适合在专属经济区执行巡逻任务的导弹护卫舰、大型导弹巡逻舰、潜艇和直升机,实现武器装备的大型化、直升机化、导弹化和自动化,达成海军由“近岸防御”走向“近海防御”的目的。如新加坡海军向法国订购的6艘“拉斐特”级护卫舰,马来西亚海军从德国引进了6艘“梅科”(MEKO A100)级护卫舰,均配备有直升机与导弹,现代化程度较高。与海军相配套,东盟空军将主要购买第三代战机和预警机,以提高近海制空权。目前,印度尼西亚、马来西亚、新加坡空军都已装备F-16或米格-29等第三代战斗机。菲律宾空军也将依据《武装力量现代化发展远景计划》(1996-2010)购买F-16或以色列的“幼狮”战斗机和远程海上巡逻机,以加强近海制空权。

(二)加强东盟内部海上安全合作,提高应对海上危机的整体能力

在海上安全合作方面,东盟充分利用集体力量,建立“互信措施”,加强防务联合,大大提高了应对海上危机和处理海上突发事件的能力。

1、建立东盟内部海上信任机制,强化海上军事合作

受历史与客观条件的影响,东盟各国之间或多或少存在海上安全隐患,如岛屿归属、专属经济区划分、海上越界捕捞等。能否妥善处理这些问题,不仅影响到东盟成员国之间的团结与信任,而且还有可能引起成员国之间的冲突。90年代东盟各国竞相发展海空军,加剧了彼此猜疑,导致了内部关系的紧张。东盟认识到,在新的安全环境下,成员间只有加强海上安全合作,建立海上信任机制,消除猜疑,增强彼此信任和了解,才能维持地区和平与稳定。目前,东盟内部建立海上信任机制的主要活动有加强成员国海军之间交流、定期举行成员国之间的海上联合军事演习等等。东盟各国海军舰艇频繁访问对方港口或基地,加强各国海军之间的协同,如联合战术攻击演习;根据各国海军参谋水平的不同,积极组织参谋军官交流;允许各国海军军官相互联系、发展友谊,彼此了解对方的工作方式和环境。过去中断的军事演习也陆续得到恢复,如新加坡恢复了与泰国之间的“新泰”联合演习、泰国恢复了与马来西亚之间的“泰马”联合演习、泰国恢复了与印尼之间的“海金翅鸟”联合演习等等。1212

2、加强非军事领域的协作,消除非传统安全威胁

当前,东盟来自海上方向的主权威胁已明显减弱,但恐怖主义、海盗猖獗、走私贩毒等非传统安全威胁却日益彰显,严重影响东盟国家的海上安全。恐怖主义、海盗活动等非传统安全领域威胁具有分散、隐蔽、跨国界、无规律和非对称性等特点,光靠一国力量难以应对。对此,新加坡国防部长张志贤曾指出,要应付恐怖威胁,东盟必须加强非常规军事领域的合作,消除东盟区域内、尤其是马六甲海峡的海上安全隐患。早在1992年初,新、马、印尼三国就商定开展反海盗联合行动,以遏制马六甲海峡上的海盗活动。2004年6月30日,在雅加达举行的东盟部长会议上,三国就马六甲进行联合海上巡逻达成新协议,决定加强对马六甲海峡的安全措施,以确保马六甲海峡海上航行安全。7月2日,在第11次东盟地区论坛上,东盟国家就区域安全问题进行了探讨,并在增进相互信任、加强信息交流、强化海上安全、联合反恐等方面取得了可喜进展。13132005年8月2日,新、马、印尼、泰四国在吉隆坡举行会晤,决定从2005年9月起对马六甲海峡进行联合空中巡逻,邀请泰国于8月22日参加内部协调会,确定泰国空军参与海峡安全保障的标准作业程序。这意味着,马六甲海峡的安全事务排除了域外大国的可能介入,而由4个东盟国家掌握。

3、签署《南海各方行为宣言》,推进南海海域相对稳定

东盟对南中国海主权争端尤为敏感,将其列为威胁东盟海上安全的首要问题之一。1992年7月,东盟第25届外长会议通过了《东盟关于南中国海问题的宣言》,第一次表示要在南中国海问题上予以合作,争取形成“一个声音”。1995年初菲律宾鼓噪“美济礁事件”后,越南积极协调相关国家联合向中国施压,印尼则呼吁东盟国家采取“共进共退”立场,而新加坡政府要求东盟各国联合行动与中国对话,泰国也声称南沙问题如在有关国家中不能协商解决,最好的方法是交由国际法庭仲裁。东盟希望通过有关国家在南中国海问题上的积极合作和相互支持,增加在该海域争端中的发言权。在东盟与中国的共同努力下,双方于2002年11月2日签署了《南海各方行为宣言》,宣言申明:“在和平解决各国领土和管辖权争议之前,有关各方承诺本着合作与谅解的精神,努力寻求各种途径建立相互信任”1414。此宣言的签署,为南海地区的和平稳定与和谐发展创造了有利条件。

(三)巧妙实施大国平衡战略,提高东盟在亚太海上安全问题上的地位

东盟自身力量有限,无法与域外大国抗衡。为确保东盟海上安全,东盟国家一贯并普遍采取了与大国普遍交好又保持一定距离的政策,旨以维持东南亚海域力量平衡。近来年,东盟实力和信心不断增长,与大国的关系已从过去被动平衡转向主动制衡与积极利用,借助东盟地区论坛这一平台,利用大国矛盾,提升自身在亚太安全中的战略地位,主动塑造有利于自己的海上安全环境。

1、与美国保持适当海上安全合作

自美军从菲律宾撤出后,东盟对美国的安全依赖逐步减少,自主倾向日益明显,但出于对其他大国的忧虑和该地区力量平衡的需要,东盟在军事安全上仍不能完全摆脱对美国的依赖,希望美能在亚太地区保持一定的军事存在,制约中国、日本和其他亚太大国。但鉴于“美国在亚洲的军事存在,只是为了保护美国在亚洲的权益”1515,东盟又担心美国在东南亚的势力过于强大,插手东盟内部事务,也不希望美国主导东南亚地区安全合作。这种矛盾心态在一些问题上已得到充分体现。如2004年4月,美国太平洋舰队总司令托马斯·法戈上将在众议院提议,美国将依据区域反恐海事法案派海军陆战队和特种部队进驻马六甲海峡,遭到了以印尼和马来西亚为首的东盟国家强烈反对,但印尼和马来西亚同时又强调愿意与美军加强反恐、反海盗等海上安全合作,希望美军能提供资金援助、提供设备、帮助训练军队等。1616

2、与中国开展海上安全对话与合作

受“中国威胁论”、南海争端等问题的影响,东盟对中国的迅速崛起普遍存在着某种担心,害怕中国发展可能会导致扩张,影响地区安全。它们也对台海形势的严峻表示担忧,害怕它会波及东南亚地区。然而,随着中国提出“与邻为善、以邻为伴”和“睦邻、安邻、富邻”的外交方针、加入《东南亚友好合作条约》,随着中国与东盟经贸合作的不断发展和签署“中国—东盟自由贸易区”,并共同签署《南海各方行为宣言》,东盟越来越认识到,中国的崛起对东盟来说更多的是“机遇”而不是“威胁”。同时,东盟也认识到,在解决国际争端、维护自身独立与保护东方文化与价值观等问题上,东盟与中国有着相同或相近的观点和立场,需要借助中国的力量与西方大国抗衡,维护东盟的整体利益。为此,东盟非常重视与中国的军事交流和海上安全对话。自上个世纪90年代以来,东盟与中国军舰互访频繁,还多次邀请中国海军观摩有东盟国家参加的海上联合军事演习。“10+1”与“10+3”会议的定期举行,使得东盟与中国安全对话更趋机制化。2002年11月东盟和中国签署的《中国-东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》和《南海各方行为宣言》,标志着东盟与中国在海上安全合作方面有了质的飞跃。2003年11月、2005年12月中国海军舰艇编队先后成功访问新加坡、泰国,体现了东盟与中国的海上安全合作已达到新的高度。

3、支持日本在东南亚发挥一定作用

东盟与日本关系一直较为密切,常被称作“特殊关系”。1717出于对自身安全和经济发展的考虑,多数成员国表示理解日本争当政治大国的愿望,希望日本能够在本地区发挥更大的、建设性作用,以平衡美国和中国的影响。18181997年1月,时任日本首相的桥本龙太郎率团访问东盟国家,并在新加坡发表了“21世纪日本对东盟战略”的重要演讲,提出要与东盟成员国建立一种包括安全问题在内的新型关系,拉开了东盟与日本进行海上安全合作的序幕。从2001年起东盟有关国家每年4次定期与日本的大型舰船进行共同训练,演练驱逐海盗行动。然而,出于历史原因,东盟又不放心日本在东南亚发挥军事作用,不愿意日本强化军事力量,对日本近年来屡屡突破“和平宪法”向海外派兵、力图主宰亚大事务等举动保持高度警惕,担心日本会再度寻求军事扩张,同时刺激中国发展军事,进而危及海上力量平衡。2005年3月14日,一艘名为“韦驮天”号的日本籍拖船在马六甲海峡的马来西亚槟榔屿海域遭海盗袭击,船长及两名船员遭绑架。日本海岸警备队当即表示,如果马来西亚提出要求,他们会考虑派军舰和飞机到出事海域,但马来西亚拒绝了日本的“好意”,当地媒体则以《警惕日本觊觎马六甲海峡》为题评论此事。1919这从另一个侧面反映了东盟国家对日本复兴军事大国所持的警惕。

4、承认印度、俄罗斯等国在东南亚地区的制衡作用

近来年,印度海军得到了较快的发展,成为亚洲极少数具备远洋作战能力的海军之一。在“东向战略”的牵引下,印度海军以安达曼—尼科巴群岛为基地,利用与美国在马六甲海峡的反恐合作为契机,将触角延伸至东南亚。东盟国家对印度介入马六甲海峡表示无奈,但同时也承认印度的介入能有效制衡中国与美国。马来西亚国防部长纳吉布表示,马来西亚不会干涉印美在马六甲海峡的做法。在马六甲联合巡逻问题,尽管印尼与马来西亚不同意美国介入,但印、马、新三国曾一度邀请印度参与防务协助事宜。2020只是因为其它国家的反对而作罢。此外,东盟还一直注重保持和发展同俄罗斯、英国和澳大利亚等国的多边海上安全合作,其中比较重要的为新加坡、马来西亚、英国、澳大利亚和新西兰组成的“五国联防协议”体系2121。东盟利用“大国平衡”政策,大大拓展了自身在大国间游刃周旋的余地,提高了东盟自身的海上安全系数。

(四)发起并主导东盟地区论坛,努力构筑以东盟为主导的海上多边安全合作机制

冷战的结果既使东盟失去了大国的保护伞,也为东盟实行自主独立的安全战略提供了历史机遇。东盟认识到,亚太地区大国力量交汇,相互牵制,任何一方都不能独自称雄,这种格局有利于东盟构筑符合自身利益的地区安全机制。为此,东盟决定建立一种既能抵御大国威胁,又能使自己掌握主导权的地区安全机制。1993年初,美国总统克林顿提出建立“新太平洋共同体”的新设想,并欲将东盟经济区纳入“新太平洋共同体”之中,显露出美国力图重新主宰亚太事务的意图,引起东盟的警惕。东盟决定加速“东盟地区论坛”成立进程,并于1994年7月召开了首届会议,明确将东盟地区论坛定性为一个高级官员的磋商论坛,其目的是就亚太地区政治安全问题开展建设性对话,把东盟地区的安全事务的处理置于一个机制框架内。东盟自称,东盟地区论坛反映了东盟在安全问题上的新思维,即将安全与发展联系起来,将国家与地区联系起来,将地区与国际联系起来,在各大国力量平衡的基础上,建设东南亚安全均势。1994年首届东盟地区论坛外长会议就地区安全形势初步交换了意见,肯定了安全对话合作的意义,决定在海上安全、建立信任措施等六大领域开展合作。1994-1997年历届东盟地区论坛会议主席声明中多次提到开展海上搜寻救助和抢险救灾,联合反海盗、反走私,交换与海上军事安全有关的情报信息(海洋环境、水文气象、航道、海图等),代表团和军舰互访,海军院校交流和军官培训,有关国防政策、战略思想、海上军事行动法等问题的研讨,建立共同的海上军事行动准则,建立海上军事安全磋商以及预防冲突的机制等海上合作内容,2222这表明东盟希望在多边有限性的基础上,使区域安全对话机制化,构筑以东盟为主导的海上多边安全合作机制。目前,在东盟地区论坛中,东盟的角色不仅仅是召集人,还是主人和核心。东盟地区论坛涉及的海上安全问题已远远超出了东南亚,不仅涵盖整个亚太地区,而且涉及全球“热点”问题。迄今东盟地区论坛已召开了三届会议,成员包括东南亚10国和美、中、日、俄、 澳、欧盟等共24方。鉴于东盟地区论坛是冷战后国际上首次出现的专门讨论安全问题的多边论坛,世界主要大国又参加了这一论坛,其未来发展备受国际社会瞩目。

四、21世纪初东盟海上安全理论的发展趋势

针对21世纪初、特别是“9·11”事件后东南亚海上安全新形势,东盟进一步加强了海上反恐、反海盗等海上安全方面的合作,推动东盟地区论坛向实质性方向发展,积极筹建“东盟安全共同体”,逐步实现东盟安全一体化。

(一)开展联合军事行动,进一步提升海上安全合作的级别和层次

“9·11”事件后,非传统安全威胁在世界范围内日益凸显。东南亚海域位列全球五大“恐怖”海域榜首,国际海事组织发表的公告显示,发生在东南亚海域的海上恐怖袭击事件占全球海上恐怖袭击事件的三分之二以上,后者对东盟国家的海上安全构成了严重威胁。同时,东盟也清醒地认识到,单凭一个国家的力量恐怕难以制止恐怖主义,只有加强地区和国际合作,才能有效遏制恐怖活动的蔓延和扩散。“9·11” 事件爆发后仅两个月,东盟首脑会议就通过《反对恐怖主义联合行动宣言》,提出了一系列反恐计划,共同预防和打击恐怖主义在该地区的活动。新加坡国防部长张志贤指出,马六甲海峡和新加坡海峡这两条海上要道正面临恐怖袭击和海盗活动的严重威胁,各有关国家应进一步加强海上安全合作,维护地区海上安全。2323第十届东盟地区论坛会议则呼吁东盟国家加强合作以遏制海盗和其它海上安全威胁。2004年举行的东盟部长会议,特别提出了要关注马六甲海峡的安全等海上安全问题。印尼、马来西亚和新加坡三国决定组建联合部队,共同在马六甲海峡巡逻,打击走私、海盗和其他形式的恐怖活动,维护海峡的安全畅通,有效地推动了东盟地海上反恐、反海盗等海上安全合作。2005年5月在新加坡举行的西太平洋海军论坛系列活动,不仅增加了海上安全的研讨内容,而且首次进行了涉及海上反恐的军事演习,促进了东盟与国际海上反恐的大联合。

(二)以东盟地区论坛为基础,建立实质性的多边海上安全合作机制

东盟地区论坛为东盟开展多边海上安全合作提供了有利空间。1995年第二届东盟地区论坛外长会议主席声明,明确了东盟地区论坛三阶段合作进程,即促进建立信任措施、推进预防性外交和探讨对待冲突的方式,标志着东盟地区论坛从务虚阶段向实质性合作阶段发展。2424作为论坛六大合作领域之一的海上安全领域也开始向实质性多边海上安全合作迈进。1995年第二届东盟地区论坛外长会议同意召开地区维和与海上搜救等第一轨道会间会(ISMs),首次将涉及海上安全的问题列入会议历程。此后,东盟地区论坛多次召开东盟“地区海上安全合作”研讨会,一个以东盟地区论坛为基础、以东盟国家为主导的多边海上安全合作机制逐步成形。考虑到东盟地区论坛只是一种协商机制,现实中经常出现应对海上反恐、反海盗等海上安全问题时力不从心的现象,2003年6月柬埔寨举行的东盟地区论坛第十届邮政部长大会,发布了一项针对海盗和海上安全其他威胁的合作声明,把海上安全视为“东盟地区论坛区域内福祉和经济安全必不可少的根本性条件。”2525ARF参与国均表示有义务参与“消除危及海上航行安全之非法行动协定”以及附带议定书,后者扩大了沿岸国家执法范围,特别是允许执法范围可以扩大到邻国领海。迄今为止,东盟成员国中有一半签订了此协定,包括文莱、缅甸、新加坡、菲律宾和越南。马来西亚也表示最迟将在2005年签订该协定2626。2003年10月举行的东盟高级官员会议上,印尼首次提出了“东盟安全共同体”行动计划,力主在东盟范围内建立一个联合反恐常设机构,及时协调各国立场。2727 一年后,第11届东盟外长会议声明,东盟应摒弃单边主义,增进多边合作,建立东盟安全共同体,促进联合反恐和联合军事行动。此举进一步表明,东盟国家建立多边海上安全机制的努力正在进入实质阶段。在2005年3月召开的东盟地区论坛“地区海上安全合作”研讨会上,新加坡国防部长张志贤再次指出:“东盟应在相互协商和国际法的基础上加强海上安全多边合作。东盟区域论坛各成员国在进行对话和建立互信的同时,应付诸行动及早展开海事安全演习。”2828可以预见,随着东盟对海上安全共识不断增大,东盟多边海上安全合作机制将会更加健全和完善。

(三)推进“东盟安全共同体”,实现东盟国家海上安全一体化

“安全共同体”是地区合作发展到一定阶段的产物,是以一定的经济、政治、社会、文化价值等领域的发展为基础,多种因素共同作用的结果2929。随着东盟内部政治、经济、安全等合作的不断深化,1994年6月,东南亚10国发表了《2000年后的东南亚——关于一项设想的声明》,首次提出了“东南亚应成为一个重要的政治、经济、文化和精神实体”,这标志着建立“东盟共同体”的设想开始付诸实施。3030“东盟共同体”以“东盟安全共同体”、“东盟经济共同体”和“东盟社会与文化共同体”为支柱,旨在通过信息交流和相互协作措施,防止区域性纠纷扩大为军事冲突。主张成立“安全共同体”的印尼指出,成立“安全共同体”有长远的战略考虑,但更着眼于巨大的现实意义,特别是“9·11”事件后东南亚海域恐怖袭击不断增加的情况下,建立以“东盟安全共同体”为基础的多边海上安全合作机制显得尤为重要。2001年11月文莱举行的“10+3”首脑会议正式接受了关于建立一个政府级的工作小组,研究制定一项有关反海盗的地区合作协定的倡议,此举的努力结果则是启动了一项谈判进程,即“10+3”成员国、印度、斯里兰卡和孟加拉等国代表,将努力建立一项“反海盗和防止针对亚洲船只实施武装掠夺的地区合作协定”。31312003年10月,东盟在第九次首脑会议上宣布将在2020年前全面建成“东盟安全共同体”。2004年11月在万象举行的东盟第十次首脑会议通过了《东盟安全共同体行动纲领》,旨在推进东盟安全一体化,保证在东盟地区框架内解决地区性海上安全问题。3232而同月在东京举行的“10+3”与印、斯、孟等16国代表,同意在新加坡建立一个信息共享中心,各成员国将派出参谋人员,昼夜值班,以确保与海盗有关的信息和数据的汇总,促进负责反海盗国家机构之间的沟通。3333这再次表明东盟各国正在政治和安全领域向更高层次合作迈进的发展趋势。

  • 本文为南京大学“经济全球化与国际关系”(教育部重点项目)之分课题《中国的和平发展战略与海上安全环境研究》成果。

[1][①] “东盟”全称为“东南亚国家联盟”,香港、台湾和马来西亚等地的中文报刊称为“东协”,而新加坡的中文报刊称为“亚细安”。文中的“东盟国家”除特别说明外均指现在的“东盟10国”。

[2][②] 新加坡《联合早报》,1991年11月24日。

[3][③] 孙纯达:“东盟国家海洋战略调整的主要内容”,《外国军事学术》,2000年第3期。

[4][④] 阎学通等:《中国与亚太安全》,时事出版社,1999年,第169页。

[5][⑤] “现代海盗愈发猖獗 聚焦全球五大‘恐怖’水域”,《环球时报》,2002年11月18日。

[6][⑥] 陆建人:《东盟的今天与明天——东盟的发展趋势及其在亚太的地位》,经济管理出版社,1999年,第175页。

[7][⑦] 陆建人:《东盟的今天与明天——东盟的发展趋势及其在亚太的地位》,经济管理出版社,1999年,第177页。

[8][⑧] Karl. W. Deutsch and Sidney A.Burrell,edited, Political Community and the North Atlantic Areas:International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton University Press, 1957, pp. 5-6.

[9][⑨] “东盟高级官员会议3日开幕 努力强化区域安全合作”,新华网,2003年10月4日。

[10][⑩] 陈安刚、杨松燕:“东盟全力打造世纪海军”,《当代海军》,2003年第4期。

[11]11 阎学通等:《中国与亚太安全》,时事出版社,1999年,第179页。

[12]12 陈安刚、杨松燕:“东盟全力打造世纪海军”,《当代海军》,2003年第4期。

[13]13 “第11次东盟地区论坛对话会晤取得多个显著成果发”,新华网,2004年7月3日。
[14]14 “资料:《南海各方行为宣言》”,中国新闻网,2004年10月20日。

[15]15 岛田数之:“东南亚谋求建立多边对话安全保障体制”,《朝日新闻》,1997年4月9日

[16]16 “三国巡逻排除美国,亚太国家松了口气”,《中国青年报》,2004年7月22日。

[17]17 陆建人:《东盟的今天与明天——东盟的发展趋势及其在亚太的地位》,经济管理出版社,1999年,第142页。

[18]18 “东盟安全战略的调整”,http://army.tom.com,2001年2月26日。

[19]19 “马六甲安全谁来掌控?”,《环球时报》,2005年8月29日。

[20]20 [新加坡]《海峡时报》,2004年6月9日。

[21]21 英国于1971年完成从苏伊士运河以东撤军后,与上述四国签署“五国联防协议”,旨在通过在该区的力量存在,确保在远东的残余影响。

[22]22 张炜:“亚太地区海上军事安全合作的兴起及其影响”,《中国军事科学》,1998年第3期。

[23]23 “新加坡吁加强海上安全多边合作并组织联合演习”,中国新闻网,2005年3月3日。

[24]24 阎学通等:《中国与亚太安全》,时事出版社,1999年,第189页。

[25]25 The Security of Regional Sea Lanes by Joshua Ho in the Institute of Defence and Strategic Studies(IDSS), Singapore, June, 2005. p. 14.

[26]26 同上,p. 14.

[27]27 “东盟高级官员会议3日开幕 努力强化区域安全合作”,新华网,2003年10月4日。

[28]28 “新加坡吁加强海上安全多边合作并组织联合演习”,中国新闻网,2005年3月3日。

[29]29 张洁:“东南亚安全共同体的政治基础”,载于张蕴岭主编《世界区域化得发展与模式》,世界知识出版社,2004年。

[30]30 阎学通:《中国与亚太安全》,时事出版社,1999年,第185页。

[31]31 The Security of Regional Sea Lanes by Joshua Ho in the Institute of Defence and Strategic Studies(IDSS), Singapore, June, 2005. p. 15.

[32]32 “东盟国家加快一体化步伐”,新华网,2004年12月1日。

[33]33 The Security of Regional Sea Lanes by Joshua Ho in the Institute of Defence and Strategic Studies(IDSS), Singapore, June, 2005. p. 15.

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