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新加坡住房制度经验的启示

13/03/09

作者/来源: 郭伟伟 http://news.xinhuanet.com

新加坡是世界上公认的住房问题解决得比较好的国家之一。因此,研究和借鉴新加坡低收入者住房保障制度的成功经验,对于我们具有积极的借鉴意义。

一、新加坡住房保障制度的主要内容及特点

新加坡是一个多种族的移民国家,国土面积仅有699.4平方公里,却居住着448万常住人口,人口密度很大。在建国初期1959年自治时面临着严重的“屋荒”。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题,成为社会不稳定的重要因素。为解决居住及其引发的社会问题,1960年,新加坡政府宣布成立建屋发展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋(类似于我国的廉租房和经济适用房,是在政府主导下,由建屋发展局建设的公共住房)计划。其具体做法是:

1.政府主导组屋的开发与建设,由建屋发展局具体实施。新加坡是市场经济国家,但住房的开发与建设并不完全通过市场来实现,而是由政府主导。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任,制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划(每五年制定一个计划),采取了一系列行政、法律、金融和财政手段,大规模兴建公共住房。

新加坡建屋发展局直属国家发展部,是一个独立的、非营利机构,其财政预算纳入国家计划。在发展公共住宅方面,建屋发展局是起主导作用的组织者。新加坡政府赋予其广泛的合法权力,它既代表政府行使权力,负责制定组屋发展规划及房屋管理,实现“居者有其屋”的目标;同时又作为最大的房地产经营管理者,负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租,因此肩负着多重职能。

2.政府严格控制土地资源,为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。土地是国家财富之源,也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡土地分国家所有和个人所有两种,其中国有土地占土地总数的80%左右。新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里,确保土地供应。1966年,政府颁布了《土地征用法令》,规定政府有权征用私人土地用于国家建设,并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令,新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地,保证了大规模建设组屋所需的土地。

与此同时,新加坡政府还以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持。政府每年都为建屋发展局提供建屋发展贷款,此贷款是挂帐形式,政府不追索还债,而且其利率明显低于市场利率。此外,为保障普通老百姓能够买得起组屋,其售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定,而不是靠成本来定价,其远远低于市场价格,由此造成建屋发展局的收支亏损。这部分损失,政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。政府财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。

3.实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度。1955年,新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度,规定雇主(不论是私人机构还是国家机关)和雇员都必须以雇员的薪金为基数,按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户,用于退休、住房、医疗、教育等诸多方面。

中央公积金制度在“组屋”建设中发挥着双重作用。首先,为公共住宅建设提供了源源不断的大量资金来源。雇主和雇员按照一定缴纳比率将公积金储蓄存放在中央公积金局,中央公积金局把公积金归集起来后,除留足会员提款外,其余全部用于购买政府债券;公积金会员动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋,以现金支付或抵押支付房款,这又促使更多的款项转入国家手中,为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备,以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设,从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设。

不仅如此,住房公积金保障制度还有效地解决了老百姓无力购房的难题,进一步加速了公共住宅的建设。为鼓励低收入阶层购买住房,1968年9月,中央公积金局推出了“公共住屋计划”,规定公积金会员可动用公积金存款购买新的或是转售的建屋发展局组屋,使低收入者既能购房又不影响生活,极大地促进了低收入者购房的积极性。该规定最初只针对最低收入家庭,1975年后政府又对中等收入家庭放开了限制,允许中等收入会员申请购买政府组屋。

4.以家庭收入水平为依据,实行公有住宅的合理配售政策。为搞好组屋的合理配售,保障低收入家庭的合法权益,实现公平、有序的市场分配原则,新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规,对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定,按照公平原则进行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策,并随着生活水平的提高调整收入顶限。在上世纪70年代,规定只有月收入在 1500新元以下者才可申请购买组屋;80年代提高到2500新元,随后到3500新元,目前放宽至8000新元,以接纳更多人购买。这样基本保证了 80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。

此外,政府依据购房者的经济收入水平区分层次,严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障补贴的级别,其首付款和还款额以及还款方式都有所不同,设计出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案,体现出国家富裕了,老百姓也能分享利益的理念。

5.出台法律严格限制炒卖组屋,确保组屋政策的顺利实施。新加坡于上世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》,同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等,从而逐步完善了住房法律体系。政府采取了一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”,限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售,也不能用于商业性经营。如果实在需要在5 年内出售,必须到政府机构登记,不得自行在市场上出售。一个家庭只能拥有一套组屋,如果要再购买新组屋,旧组屋必须退出来,以防投机多占,更不允许以投资为目的买房。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证;等等。由于严格执行了上述措施,新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为,确保了组屋建设健康、有序地进行。

6.因地制宜,精心设计与管理,制定科学合理的住宅建设发展规划。公共住房的选址和布局关系到城市总体规划的和谐。为此,建屋发展局的住宅发展计划建立在综合研究与分析的基础上。首先要详细分析历年住宅建设的数量和销售情况,核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求,以及不同地区城市基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会,并预测今后5年的需求量,选择最佳开发地点。根据预购组屋制度,建屋发展局只有在认购率达到70%,才会兴建有关组屋。

根据新加坡人多地少的国情特点,建屋发展局在城市住宅建设的整体规划上,始终坚持“避开大道,直取两厢”的建设方针,即避开房屋密集的市中心区,选择城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散,而且由于这些地区拆迁量少,地价与基地处理费用比较便宜,从而大大降低了组屋建设的开发成本。此外,新加坡政府规定,不同规模的居住区要配套建设不同规模的福利设施。因此,所有的居住小区都建有完善的配套设施,包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院、诊所等,在组屋小镇周边设有地铁站、公交站。

新加坡政府集中了大量人力、物力和财力,经过长期不懈的努力,最终使住房问题得到根本解决。其组屋建设的发展过程经历了一个由解决住房困难到增加住房面积、再到提高住房质量的发展阶段,跨越了“有房住”,开始进入“住得更好”的阶段。据最新统计,自1960年以来,建屋发展局共兴建组屋990,320套。目前约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中,组屋政策真正成为“普惠性的政策”,有力地增进了多种族安居乐业、和谐相处,促进了社会建设,对维护社会稳定起到了积极作用。不仅如此,新加坡房地产业的日趋兴旺,成为国民经济的重要支柱和强有力的增长点,也带动了整个国民经济的良性循环。

  二、新加坡住房保障制度经验的启示

1.强化政府宏观调控职能,健全以政府为主体的住房保障体系。新加坡组屋政策的成功之处表现在政府主导、干预和介入,牢牢掌握了房地产市场的主动权,充分调动各种资源,通过合理组织有效地解决了中低收入国民的住房问题。它带来的经验启示是:政府作为一国经济的宏观调控者,担负着促进社会全面发展和保障全体国民的基本权利实现的职责,建立和完善住房保障制度是政府履行社会管理和公共服务职责的重要体现,因此,政府应当成为构建住房保障体系的主体。

住房是一种特殊的商品,其价值大,许多家庭尤其是低收入家庭仅通过市场无力解决自身的住房问题。因此,全面解决住房问题不能完全依赖市场,政府应该介入,充分发挥政府的宏观调控职能,以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场,控制土地过量开发,遏制商品房价过快增长,通过政府的调控来弥补市场失灵。

2.进一步完善住房公积金制度,切实提高住房公积金的功效。新加坡的中央公积金制度对解决国民住房问题,实现“居者有其屋”发挥了重要作用。这一资金运作模式为我们提供了宝贵思路。要进一步扩大住房公积金的社会覆盖面,使其真正惠及低收入人群;要强化公积金的强制储蓄制度,适度提高公积金的缴存比例,扩大公积金的积累总量,解决公共住房建设的资金瓶颈问题,使政府可以利用这些资金建设经济适用房和廉租房;同时还应积极发展住房储蓄和政策性住房抵押贷款,完善贷款担保机制,降低中低收入居民申请贷款的门槛,提高其购房能力。

3.立足国情发展住房保障,注意住房保障的渐进性、层次性,构建多层次的住房保障体系。住房保障体系的建立是一个涉及面广、难度大、周期长的系统工程,同时也是一个长期规划、循序渐进、不断完善的过程。应立足国情发展住房保障,遵循“适宜保障”的原则,注意住房保障的渐进性、层次性,有步骤地解决中低收入家庭的住房问题。要认真界定住房保障对象,只为那些没有能力解决住房问题的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要适应不同保障对象的具体需求,对不同收入家庭实行不同标准的住房保障政策。

4.加快住房保障立法工作,建立完善的住房保障法律体系,使住房保障走上法制化的轨道。新加坡住房保障制度的成功之处在于立法明确、法制健全。在组屋建设的各个发展阶段,都通过立法的形式以确保“居者有其屋”计划的贯彻实施,这是新加坡的一条重要经验,也是其住房保障制度的主要内容和显著特征。这些启示我们,法律以其公正性和强制性而成为社会保障制度的支撑点,完善的法律法规体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。因此,住房保障制度的立法工作应该先行一步。

(作者单位:中央编译局世界社会主义研究所)

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