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東協整合牽動東亞政經

22/02/09

東協組織整合模式 牽動東亞政經局勢

作者/来源: 葉怡君 http://news.gpwb.gov.tw

「東協加一」、「東協加三」即將於明年起動零關稅,屆時東協與中國大陸、南韓與日本幾乎已成為免稅區,使台灣產業出口將面臨極大挑戰與壓力,因此產業界近期紛就此對政府提出建言,希望能以更積極開創性的作為,與中國大陸簽署CECA做為突破東協及中國大陸市場的策略,以維持出口競爭力。然東南亞國協原係圍堵共產勢力擴張,以共同合作來促進東南亞地區經濟成長、和平與穩定的組織。物換星移,未來東協很有可能成為全球最大的自由貿易區,鑑此,本文特就《東協憲章》來探討東協組織的未來發展。 (編按)二○○七年十一月二十日第十三屆東協高峰會上,十個會員國領袖簽署《東協憲章》(以下簡稱《憲章》)後,經過約一年一個月之各國批准,終於在二○○八年十二月十五日正式生效。對東協十國來說,當然值得慶祝,但是,惟有觀察其內容與相關文件,方可發現其真正全貌。

東協發展歷程

東協成立於一九六七年八月八日,實為圍堵共產勢力擴張,然以共同合作來促進東南亞地區經濟成長、和平與穩定為目標名義行之。而隨亞洲情勢逐漸穩定,東協確實逐漸朝促進東南亞區域合作方向邁進,特別是當全球各地區域整合風潮盛行,更讓其自覺整合之重要。二○○三年東協第九屆高峰會議,簽署了《東協第二部和諧宣言》,再次確認一九九七年《東協二○二○願景》之建立「東協共同體」,並以政治安全合作、經濟合作、社會文化合作做為其三大支柱。二○○七年,不僅是東協成立四十週年,更通過了《東協憲章》,除具有非凡的象徵意義,這更是四十年來第一份具有法律約束力的文件,為東協朝共同體化奠定法律基礎。

《東協憲章》內容

《憲章》共計十三章,五十五個條文,載明東協的目標與原則、法人資格、成員與組織機構,並規定豁免與特權、決策過程、爭端解決機制、預算與財政、行政程序、象徵、對外關係等。東協目標共有十五項,主要包含維護和加強該地區的和平、安全與穩定,推進民主法治化,致力經濟整合,創立單一市場,試圖消除貧困與區域發展不平衡問題,保持無核化,並推廣東協一體化,維持對東協的向心力等。

 《東協憲章》原則則是延續東協過去傳統,主張互不干涉,尊重各成員國的獨立、主權平等、領土完整,並以和平方法解決爭端,就共同利益事務加強磋商,而難以解決事宜則交由東協高峰會議協商決定等。組織機構方面,除設有最高決策機構的「東協高峰會議」,另外有「東協協調理事會」、「東協政治與安全理事會」、「東協經濟共同體理事會」、「東協社會與文化共同體理事會」、「東協秘書處」與「東協人權機構」。更重要的,《憲章》使東協成為一政府間的國際組織,並具法人資格。

歐洲聯盟整合經驗

從此過程來看,東協的進展似乎比歐盟更快,這份《憲章》連旗幟、符號、國歌、官方語言、宗旨等都已有所規範,並已獲得所有會員國的認同與批准,相較之下,《歐盟憲法》草案不僅胎死腹中,取代的《里斯本條約》也已遭愛爾蘭否決。東協如此進展誠屬可貴,但是,若以歐盟的發展經驗來看東協,可發現有以下問題值得關注。

歐盟目前有廿七個會員國,並至少有三個候選國等待加盟。這些共同體組織都可謂是政府間的國際組織,而奠基的條約對於各會員國都有約束力。因此,若各會員國對於歐盟的決策未落實或有違法行為,將受處罰。然歐盟成立時,僅有六個西歐國家-德、法、義、荷、比、盧。這六國的經濟、政體、文化、宗教、意識形態皆較為接近,同時西歐等後續加入國都屬民主國家,而二○○七年後加入多屬於前蘇聯集團成員或附庸的社會主義國家,歐盟設有加盟條件,須維持制度安定、確保民主,尊重法律、人權,因此,會員國間的差異性相對較小。

再者,歐盟迄今仍積極於提昇各會員國人民對歐盟的認同感,在歐盟統計局的定期統計報告中,都將對歐盟的滿意度列為主要問卷標的,希望歐洲人民不僅認同自己是某國人,也認同自己是歐盟人,更希望能以身為歐盟人為榮。所以,歐盟雖已深入歐洲人的生活,但是,目前仍並未完全得到認同,尤其是在歐盟東擴後,受到歐洲人質疑的聲音漸多。

歐盟經驗檢視《東協憲章》

以此觀察東協與《東協憲章》,其可謂是四十年來第一份具有法律約束力的文件,可謂是創舉,更是最大進展,讓東協正式成為法人化的國際組織。但是《憲章》內容卻未改變其傳統的結構鬆散體制,決策過程主要透過協商和共識的建立,希望能以一致決方式來解決問題,但若透過協商仍無法達成共識,則讓持有不同意見的會員國保留意見,以避免侵犯各會員國主權,即繼續維持其過去的「東協方式」來解決問題。這雖然和歐盟「建設性棄權」的表決方式有異曲同工之妙,但是,這種維持鬆散體制的傳統卻不容易建立東協共同的價值觀。

再者,《憲章》對於會員國間的爭端,主張先透過對話、諮商與談判的和平方式來解決,若仍有歧異,方進入爭端解決機制,最後由高峰會議做決定,之後由秘書長負責監督爭端解決之執行。若有會員國違反或不配合,則再交由高峰會議決之。但是,《憲章》並未規定如何懲罰或逐出不遵守共識之會員國。因此,東協顯然偏好於「政府間主義」,名為基於互不干涉而尊重各國獨立與平等,實為不讓渡國家主權,這將影響東協是否足以在國際間成為強勢的政府間國際組織,而且易形成各會員國各說各話、各行其是之局面。

以人權問題為例,雖有新成立「東協人權機構」,《憲章》目標也包含推廣對人權、民主法治的尊重,但是在「東協方式」和未有懲罰機制的設置下,推廣人權理念能否有效,不無疑義。以在緬甸的反對下,東協取消聯合國特使甘巴里向東協和東亞峰會報告關於對緬甸進行斡旋的進展一事為例,即可見東協高度尊重各會員國之主張,卻也可能使預定目標無法達成。

《憲章》選擇延續過去的「東協方式」決策模式,主要因為各會員國在領土面積、人口、文化語言、政治體制、經濟發展等各方面存在很大多樣性。因此,《憲章》可謂妥協下的產物。

同時關注三大「共同體藍圖」

不過,不應只看《東協憲章》,這將導致以偏概全。首先,《憲章》提到要建立「單一市場」,「藍圖」將建立東協經濟共同體,並將建立時間由《二○二○願景》規劃之二○二○年提早五年,目標於二○一五年完成,成為具高競爭力的經濟區域,本區域均衡的經濟發展,對東協會員國和區域外的國家而言,比《憲章》更具有吸引力,因為若真能於二○一五年實踐這包含五億人口的單一市場,加上東協區域經濟整合是朝「加三」與「加六」方式邁進,東亞高峰會也已成為固定合作模式,如此帶來的商業利益乃相當可觀。

尊重差異、保持彈性是目前東協妥協下的行為模式,形成共同體也已是確定的整合方向。然而,長久而言,經濟整合早晚會遇到政治合作事宜,或總有糾紛問題產生,《憲章》雖然為建立共同體提供了法律保障,但是,若不能解決其鬆散的組織架構或運作模式,以及強化人民的向心力,東協能否順利朝目標持續邁進仍有待觀察。

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《新加坡文献馆》