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香港明日大屿填海计划的争议

19/10/18

作者/来源:李翰文 BBC中文 https://www.bbc.com

香港特首林郑月娥上周发表上任第二份施政报告,建议建造多个人工岛,得来的土地可规划用作兴建数十万个住宅单位。计划公布后引来外界质疑,也再次激发香港社会对填海的讨论。

香港媒体早前引述消息指,这个名为「明日大屿」计划建议在香港岛和大屿山中间的水域建造多个人工岛,总面积约1,700公顷,耗资约5000亿港元(约638亿美元)。计划公布后,引起外界迴响,一些香港市民在10月14日举行游行,要求政府取消计划,其中不乏带同自己小孩一起游行的家长,香港媒体引述这些家长说,他们认为林郑月娥的计划将耗尽香港的财政储备,也会进一步破坏香港的海洋生态。

填海在香港并不是新鲜事情,而香港社会对填海带来的争议也不陌生。过去许多的填海计划都在香港社会引发争议,但随着香港的房价越来越贵,供应越来越少,香港社会对增加土地供应的讨论越来越热烈。

支持填海的意见认为填海是增加土地最直接的方法,而且在新加坡和澳门等邻近香港的许多地方都用这方法增加土地供应。反对意见就指出,其实香港有方法释放更多的土地作发展用途,无须填海。

计划为何引起争议?

反对「明白大屿」填海计划的人士主要有数个不满的地方:

费用过高:香港官员透露,整个项目的造价高达5000亿港元(约638亿美元),而香港政府预计2018至2019年的政府总开支为约5500亿港元。民主派立法会议员范国威形容,林郑月娥的计划是「燃烧」香港的储备。

有意见认为,人工岛建成后,政府可以透过出售岛上的土地给发展商,取回一些建造成本。但香港前立法会议员姚松炎形容,这是一个「基建旋转门」。他接受BBC中文访问时指出,人工岛的成本这样高,岛上土地的售价会水涨船高,最后建成的楼宇售价自然也会贵,受影响的始终是想买房子的人。

对环境造成影响:世界自然基金会香港分会海洋保育副总监李美华指出,香港政府在推出「明日大屿」计划前没有完全掌握受计划影响地区的生态。她接受BBC中文访问时说,香港政府至今仍没有对建议填海的地区进行生态价值研究,但据他们所知,该水域内岛屿的天然海岸线有珊瑚群落,当地渔民也反映那是他们的重要渔场。

尚有其他选项:香港政府早前发表《香港2030+》报告,指当地长远需要增加约4,800公顷的土地供应,而现在的发展计划只能提供约3,600公顷土地,仍差约1,200公顷。香港民间组织本土研究社今年5月发表的一份报告指,香港各处有许多棕地、以不同方式短暂出租外界作私人用途的政府土地,其中政府可收回约1,000公顷的土地发展,兴建住宅或其他有公共用途的设施。

香港中文大学地理及资源管理学系教授伍美琴也认为,香港现时并不缺乏土地,只是没有好好利用,香港也「必须做好规划,迫不得已才应向海洋打主意」。她接受BBC中文访问时指出,香港政府可动用《收回土地条例》等相关条文收回土地作发展,但前提是必须做好规划。「做好规划后,就能知道哪些地方的土地适合发展。」

甚麽是「棕地」?

棕地(brownfield)是泛指一些已经发展而用作不同用途的土地,包括物流后勤用地、荒废或已被破坏的农地、工场或回收场等。香港政府在2013年提交立法会的文件强调,棕地并没有一个「清晰统一」的定义。

甚麽是《收回土地条例》?

香港的土地管理在主权移交中国前后,均跟随英国习惯,所有土地均属英国皇室拥有(主权移交后改为中国国家拥有,在《基本法》规定下授权香港特区政府管理)。因此,发展商在香港「买地」并不是永久买下土地,而只是买下土地的使用权。香港政府在条例授权下,可「收回任何土地作公共用途」。

新加坡在立国之初也订立类似的法桉,当地称为《收地法桉》,新加坡政府当时就大量徵收私人土地,兴建房屋卖给当地人。

政府高估土地需要:香港政府统计署去年公布人口预测指,当地的人口到2024年会增至约774万人,到2043年会到达822万人的顶峰。但随着人口老化和死亡率增加而慢慢回落,到2066年会降回约2024年的水平。

本土研究社研究员杨夏至接受BBC中文访问时批评,林郑月娥在施政报告提出的填海计划与政府本身预测的数字已经自相矛盾。他指出,统计署预测香港人口到顶峰时,就是人工岛建成可供入住的时候,而香港政府除了建议的人工岛外,在香港其他地方还有其他土地供应。

他指出,这些土地发展加起来远远超过政府本身人口和土地的计算,「这令人思疑:要不就是政府本身的计算没有基础,要不就是政府暗示可能有大规模人口移入。」
填海争议

填海在香港并不是新事物。早在1842年中国把香港岛割让给英国后,港英政府就开始填海造地计划。至今许多住宅区、以至赤鱲角机场等的用地,都是透过填海得来。

香港目前面积约1100平方公里,当中有40%都被划作郊野公园范围,已发展的面积少于25%,而截止2017年末的数字,香港现时有6%的土地来自填海。

随着香港的环境保护意识抬头,填海开始成为香港社会内具争议的一个争题。香港主权移交前,当时的立法局通过《保护海港条例》,限制在分隔九龙和香港岛的维多利亚港填海。

此后,香港的民间组织多次成功阻止香港政府在维港两岸填海。其中民间组织「保护海港协会」成功引用《保护海港条例》,迫使香港政府缩减在湾仔的填海计划。香港终审法院在2004年颁下判词,指香港政府只能在有「凌驾性的公众利益」下,才能推翻《保护海港条例》的规定,在维港范围内进行填海。自此,香港填海工程的焦点此后转移到维港以外的地方。

支持者:填海是「最直接方桉」

前任香港特首董建华牵头成立的香港智库「团结香港基金」早前提出一个跟林郑月娥的建议十分类似的计划,建议在大屿大和香港岛之间的水域填海2,200公顷。林郑月娥提出填海的计划后,「团结香港基金」表示十分乐见林郑月娥也认为填海是一个「比较有效的土地供应来源」。

基金的高级研究员叶文祺接受BBC中文访问时指出,「团结香港基金」并不反对棕地、农地等其他任何可以提供土地的方桉,但他认为徵用棕地或其他已出租的政府土地需时与对方讨论搬迁和赔偿等问题,不会是一个快的程序。即使成功徵地发展,政府也需要为那个区域扩建现时的交通设施,反而填海造地的话没有徵地的问题,填海的同时也会建造一套新的交通基建,「不会加重现时交通系统的负担」。

叶文祺又说,「团结香港基金」提出填海计划时已经委托顾问公司作环境评估,发现建议的填海区域无中华白海豚等动物的踪影。他又说,如果香港政府真的要落实填海计划,必先作一个严谨的环境评核,才可以正式动工。

叶文祺承认填海工程不是短期能完成的事情,但香港在考虑土地供应来源时,除了短期也必须做长期的工作。「我们现时房屋供应不足的原因,就是因为过去十多年没有长期土地供应。」

「如果我们永远不去想长远的土地供应的方法,那麽这个循环会不断重覆,可能十年后我们会重回现时的位置,房屋供应继续短缺。」

香港邻近的地区怎样看待填海?

香港社会在讨论填海的议题时,最多引述的是新加坡的例子。新加坡1965年独立至今透过填海,成功令国家土地面积增加20%。

当地政府2013年发表人口白皮书,预期当地人口到2030年将增长至690万,建议透过填海、发展自然保留用地和增加发展密度等增加土地供应,预计可以提供约70万个住宅单位。

但新加坡的填海工程并非一帆风顺,马来西亚、柬埔寨和和印尼先后停止向新加坡出售填海用的砂石。其中柬埔寨去年宣佈停止向新加坡出售砂石时,柬埔寨官员指从当地河牀挖掘沙石时对当地环境造成长久破坏,因此决定全面永久停止出口砂石。

环保人士也指出,填海工程对当地的环境造成破坏,更演化成国际纠纷。马来西亚认为新加坡东部大士区的填海工程侵犯领土,也破坏柔佛海峡的海洋环境,影响当地渔民收入。两国最后在2005年和解,新加坡现时的填海工程集中在南部,主要就是为了避免再次引起马来西亚不满。

世界自然基金会香港分会海洋保育副总监李美华留意到,许多国家现时都开始提出「可持续发展」,例如中国国家海洋局今年1月提出方针,禁止严重海坏海洋生态环境、非涉及国计民生、和用于商业地产开发的填海,被当地媒体称为「史上最严围填海管控措施」,令中国内地几乎所有填海工程都被叫停。

中国国家海洋督察组也向河北和海南等地的填海作批评或要求整改。其中,海南省近年大兴土木,目前已完成填海建设或获批填海的人工岛至少11个,总面积约1845公顷。督察组批评海南多个建在填海地上的项目「违法违规用海」,而当地的相关部门对项目「未批先建」等违法行为处罚不足。

另外,广东省南部珠江三角洲内多个城市的填海项目因应海洋局的要求先后停工,包括珠海横琴南部、中山市翠亨新区、东莞长安新区等。

李美华认为,当中国都已经叫停填海项目的时候,反而香港就甚麽也不管。她形容这是个「很大的矛盾,也让人很难明白为何有其他不伤害环境的选项,却不先走那些,而选择填海」。

香港中文大学教授伍美琴指,外界以为保护生态的意思纯粹是保育动物,她说这其实是一个「很大的误会」,因为人身心的健康与大自然的健康十分有关,而且大自然向人类经济提供原材料,不健康的自然生态也会影响经济的发展。

她指,她所说的保育生态,其实不是为动物发声,「即使是很自私地说人类,其实人类也需要」良好的生态。

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分类题材: 亚洲政经_gpasia,

《新加坡文献馆》