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邁向21世紀的新加坡經濟

10/12/99

邁向21世紀的新加坡經濟

作者:未详 日期:10-12-1999 来源:東南亞投資雙月刊第9期
http://moeaitc.tier.org.tw/idic/mgz_topic.nsf/7997a65223cb73d448256a8e00204c66/ab8c4b7092a7ccb44825684d0032d768?OpenDocument

一、 新加坡的經濟發展策略

當前新加坡的經濟發展策略原則上是依賴外資與選擇性的引進技術和非技術外勞,同時給予本土企業各式的支援、加速政府相關企業的民營化等。新加坡政府尤其鼓勵對高科技、高附加價值產業的投資,如電子、生化、資訊軟體產業等。大體上,新加坡政府已不若過去的強力介入企業與產業的發展,以加重民間部門在經濟發展過程中扮演的角色,但是部分民間部門比較不易進入或風險性較高的產業,新加坡政府依然採取主導,積極鼓勵或直接投資這些創新產業。簡單地說,新加坡政府在維持與促進新加坡比較利益的各項活動上,未來還是會扮演積極介入的角色,而其最終目的是將新加坡變成製造業、科技與服務業各型的營運中心,發展為知識型經濟體。

一直以來,政府的強力主導經濟發展是新加坡經濟發展的基本策略。對新加坡政府而言,其根本的治國理念,就如同經營一家大型的企業。因此,新加坡政府認為即使新加坡已相當富裕,但是面對瞬息變動的國際經濟環境,新加坡經濟結構依然相當的脆弱,極易受到外力的衝擊。這種危機意識,在過去與未來都是推動新加坡經濟持續發展的力量。為此,新加坡政府認為追求競爭力提升,擴大對外連繫,是新加坡經濟持續成長的不二法門。

新加坡政府主導的經濟發展策略之所以成功,簡單地說,可歸功於 “策略性的實用主義”(strategic pragmatism)。所謂策略性是指政府充分認知,經濟發展策略與經濟發展的優先順序必須符合投資者的經營策略。所謂實用性是指政府充分了解全球化經營的需求、產業結構的取向以及投資者的投資決策等。對新加坡經濟發展局 (EDB) 而言,綜合這些目標,創造雙贏(政府與企業)的局面是其追求的終極目標。譬如:隨著經濟環境變遷,1990年代新加坡政府即放棄過去一直追求的經濟規模擴大策略,轉為追求範疇經濟(economies of scope) 的成長,以因應全球化、自由化與國際化的需求。為此,新加坡政府已著手規劃一系列的經濟發展目標。這些政策目標包括:

(一) 鼓勵外人直接投資流入本土製造業投入困難的部門,以增強製造業部門的成長。具體的措施如:提升技術力、鼓勵員工再訓練、加強企業的研究開發活動、獎勵產品商業化以及產品設計等多項計畫。

(二) 將新加坡發展為一全球化企業營運中心,以帶動製造業與區域經濟的繁榮。為此,鼓勵服務業部門從業人員吸取新知識,以因應新加坡成為東亞區域經濟的財貨、資金與知識交流中心的需求。

(三) 促進中小企業升級,鼓勵其改善經營環境,以成為未來經濟社會之一員,並協助他們參與區域經濟的發展,同時建立本土企業與多國籍企業的互動機制。
(四) 繼續加強與周圍區域經濟體的連繫,以建立一有助於國內經濟體增強的外在經濟環境。例如藉著新加坡政府”計畫性投資”於中國大陸的蘇州科學園區等,拓展與周邊國的經濟交流。

這些政策目標顯示,新加坡政府基本上鼓勵本土企業升級,以確保本身的強勁競爭力。同時,在穩固的經濟發展基礎下,新加坡希望增強與區域經濟的連繫,以充分利用亞太經濟發展的優勢。

二、1990年代以前的新加坡經濟

長久以來,新加坡的經濟發展政策一直強調:開放型貿易、高儲蓄率、充分就業與均富的工資政策、獎勵性外資政策以及經濟成長取向的政府部門等五大方針。開放型貿易政策是小國維持經濟成長的正確選擇。高儲蓄率政策可取得經濟發展過程中,投資成長所需的資金,而不需依賴外援或借款。1965年時新加坡的儲蓄率僅為10%,但1985年時已上升為42% (超過日本的32%)。新加坡政府利用公積金 (Central Provident Fund) 制度,要求雇主與員工將一定比例的薪資所得存入公積金帳戶,即是一種強制性儲蓄手段。此外,對企業,尤其是外資企業而言,政府、管理階層與勞工間的和諧關係是構成良好投資環境的重要因素。投資增加有助於失業的降低,而完全就業有助於經濟大餅的擴大,加上均富的工資政策可維持政府與工會間的協調關係,有利於經濟的穩定成長。執行上述的政策,單靠願景 (vision) 是不足的,因而提供新加坡政府強力介入與主導經濟發展的理由。不過,新加坡政府的強力介入,也是促成新加坡經濟得以快速成長的主因。

1990年代以前新加坡的經濟發展大致可分為幾個時期:

(1) 工業化初期:1966~1973年;

(2) 增強與擴大工業化時期:1974~1978年;

(3) 高附加價值化經濟發展期:由1979~1984年;

(4) 競爭力提升時期:1985年迄今。

(一)工業化初期:1966~1973年

從過去的發展歷程來看,新加坡政府在工業化初期,一如台灣也是採行進口替代政策,降低部分工業產品的進口關稅。由於新加坡本身國內市場狹小,新加坡政府乃於1963年加入馬來聯邦,希望以馬來西亞市場為其工業產品的銷售市場。但兩年後的1965年新加坡脫離馬來聯邦獨立時,喪失馬來西亞市場,轉口貿易也大幅萎縮,加上英軍撤退,進口替代政策面臨發展瓶頸。新加坡政府乃改採發展勞力密集產業,以加緊進入國際市場。由於其時新加坡本土企業不具工業化經驗,新加坡政府乃以優渥的獎勵措施,吸引外資的流入,同時,採行嚴厲的政治與勞工管制措施,以使多國籍企業能在一穩定且親切的環境中營運。這個發展策略事後證明,在當時新加坡所處的國內外經濟環境下是相當成功的策略。外在環境方面,當時國際貿易快速地成長,美、日等先進國家面臨國內工資上漲的壓力,企業向外出走尋找新的投資地,新加坡政策的改變,正足以吸引外資的流入。內在環境方面,新加坡的優越地理位置,良好的公共港灣設施,開放型貿易體制、勤勞的人力資源以及具包容性的多元化種族人口結構都成為新加坡吸引外資流入的重要資產。

早期大部分進入的外資是以獨資的形態進行生產,因此對新加坡經濟的波及效果並不顯著。不過,隨著工業化發展,逐漸吸引本土企業進入製造業,成為外資企業之原料與中間財等的供應廠商。外資對新加坡經濟的關聯效果逐漸顯現,新加坡經濟也逐漸由早期的華人商業為主的貿易帶動成長型態,進入以製造與生產為主的發展型態。

(二)增強與擴大工業化時期:1974~1978年

除出口導向發展製造業外,新加坡政府也推動石化工業的發展,在1960年代末期新加坡已成為東亞區域最重要的石油提煉中心。除製造業外,1970年代初期外商銀行大量進入新加坡市場,也促成新加坡發展成為東南亞區域的金融中心。政府又將原有的英軍設施改造為造船與船舶修理中心,以推動新加坡造船業的發展。在推動工業化過程中,新加坡政府為了加速工業化,甚至由政府直接進行投資,或與外資合資,以扶植國內相關產業的發展。

工業化可以吸收人口增長所帶來的勞動力增加,但新加坡政府認為金融與銀行部門的成長也可創造就業機會,推動經濟成長。基於早期的商業轉運中心經驗,新加坡已具備國際金融中心的基本設施與能力。新加坡政府運用既有的設施,並擴大與深化銀行與金融業的活動,希望新加坡能發揮其居東西交界之地理優勢,成為金融中心。為此目的,1968年新加坡政府取消對非居民之利息扣繳,成為往後亞洲美元市場成立的第一步。另一步則是於1970年開放外商銀行進入新加坡市場。次年,新加坡政府成立金融管理局(MAS)以總管新加坡的貨幣、資金、黃金、債券與外匯市場。1973年金融管理局公佈境外金融措施,並同意數家國際知名的銀行在新加坡進行境外金融業務。新加坡的股票交易中心也於1973年間脫離馬來西亞獨立發展。自此,新加坡逐步發展成為區域性金融中心。

(三)高附加價值化經濟發展期:由1979~1984年

新加坡政府也沒忘記本國發展的最大實質資產─新加坡的優越港灣。新加坡政府重建新加坡沿岸的舊有設施,使之成為全球最繁忙的貨櫃港,目前該港已完全自動化,以確保快速與正確的轉運功能。1980年代以來推動的成長三角與區域經濟整合政策,則更提高新加坡港灣的重要性。新加坡也已逐漸實現其為東南亞地區造船、船舶修配,與油輪建造中心。此外,1983年新加坡政府成立貿易發展局 (TDB) ,以推動新加坡成為全球貿易中心,並促進新加坡對外貿易的發展。整個發展歷程顯示,新加坡政府採取的策略是逐步地擴張經濟發展領域,以推動新加坡經濟的轉型。

另一方面,隨著經濟基礎漸次穩固,1979年時新加坡政府公佈“第二次工業革命”報告,以推動製造業升級,促進製造業由勞力密集型朝向高科技、高技術、高生產力與高所得生產活動發展。此一新發展策略主要包括:

(1) 連續三年二位數的工資調漲策略,以將工資提升至市場水準,並鼓勵廠商以資本替代勞動的投入;

2) 改變工業生產關係與勞工管理體系,以提高生產力;

(3) 加強教育、職業訓練與其他生產力提升計畫之投資;

(4) 擴大外資獎勵措施,以吸引高科技的外資產業進入。

(四)競爭力提升時期:1985年迄今

經濟升級策略獲得一定程度的成功,新加坡的經濟成長率於1980年間高於其他新興工業化國家,技術升級快速地進行,勞力密集產業也加速地移轉至鄰近國家,特別是馬來西亞,高資質的人力資源也迅速地累積。但是另一方面,由於工資上漲幅度過於激烈,大幅提高單位勞動生產成本,加上公共費率也提高,以及新幣兌美元的快速升值等,導致民間部門的收益率大幅地下降,更嚴重的是製造業競爭力的嚴重衰退。又逢上國內營建業萎縮,以及全球性需求不振與鄰近國家也面臨經濟不景氣等,國內外經濟環境惡化使新加坡經濟在1985~1986年間陷入嚴重的經濟衰退期。在經歷近20年的持續高度成長,1985年的負1.6%成長,對新加坡政府及企業而言,是頗大的挫折。

為了快速振興景氣,新加坡政府採取相當激烈的手段,強調供給面因素,利用政策大幅調低企業的生產成本,包括:降低公司稅與財產稅,調低廠房租金、水電、通訊與港灣費用等公共部門費率,另外也調降雇主的公積金負擔比例。同時,制定比較溫和的工資調漲政策,以更配合個別企業的利潤率與勞動生產力的成長狀況。加上,海外經濟環境好轉,新加坡經濟重獲高度成長。

另一方面,為不再重蹈覆轍,新加坡政府成立一個相當高層級的經濟委員會,檢討新加坡經濟的發展方向,該委員會認為新加坡未來立足於國際市場上,可朝數種產業發展;其中高科技產業與資訊產業在1980年代後半,1990年代間更是新加坡政府力主發展的產業。此外,根據該委員會的建議,新加坡政府制定國家科技計畫,以提供更詳細的發展方針,並成立國家科學與技術局 (National Science and Technology Board;NSTB),以執行該項計畫。NSTB設定的目標是在西元2000年時,將新加坡的研究開發支出提高到國民所得的2%水準。同時,設立國家研究中心,以支援策略性高科技產業。此外,在“科技走廊”的構想下,新投資的高科技企業大都進駐新加坡島西南部的科學園區內,這些園區或鄰近新加坡大學或理工學院或者是研究機構,以促進企業與學術之交流與結合。

三、1990年代的新加坡經濟

1990年代初期,新加坡政府公佈經濟藍圖,希望在2020年時,每人所得能趕上荷蘭的水準,而在2030年時趕上美國。由於1990年代新加坡經濟所處的內外環境,已不如1960、1970年代時單純,例如外在環境上,全球貿易體制趨於保守,產品市場趨於多元化,單靠低廉生產成本,已不足以占有市場份額。在國內環境方面,租稅獎勵措施不再是吸引外資進入的主因,新加坡人的價值觀也隨國民所得提高,不再僅追求薪資所得的提高,而重視生活品質的提升等。新加坡政府設計的發展藍圖因之也比已往的複雜,不過,追求競爭力的提升是其基本目標。為了達成此目標,新加坡政府規劃17個計畫,以追求8個策略性目標,包括:
(一) 吸引海外專業人才流入,以強化與累積人力資源。
(二) 增加產官學界就經濟問題的對話,以縮小彼此認知上的差距。
(三) 加強民間人士與區域各國進行經濟交流,以增進本國人民的國際觀。
(四) 隨時檢討政策,以消除對研發活動的可能阻礙,創造更良好的研發環境。
(五) 拓展製造業與服務業的領域,以使經濟活動能達國際一流水準。
(六) 協助本土企業升級,以提升生產力。
(七) 開發新競爭力評估方式,以觀察短期或中長期競爭力的變動,並發出警訊。
(八) 推動新加坡為多國籍企業的營運總部,與促進本土企業發展,以極小化新加坡經濟的脆弱性。

新加坡先天上規模小的限制,使其不得不充分運用海外資源、技術、甚至人力等各項資源,以維持其經濟的持續成長。整體來說,上述策略大體上是新加坡政府鼓勵企業立足新加坡,放眼全球市場的全球化策略。

由於新加坡政府確實地執行各項計畫,因此在1997年亞洲金融危機發生之前,新加坡的經濟成長率都保持在相當高的水準。也因為多年來新加坡政府致力於加強與鄰近區域各國的經濟交流,彼此的互動關係不斷增強,因此當鄰近的泰國、印尼與馬來西亞爆發金融危機時,雖未直接衝擊新加坡經濟,但這些國家的經濟衰退、需求減弱,對採取出口導向型經濟發展的新加坡而言,出口與轉口貿易的成長都受波及,連帶地經濟活動遲滯不前。加上,全球性電子產業陷入產能過剩的衰退危機,由於電子產業為新加坡製造業成長的主力產業,該產業成長的減緩,更加深新加坡經濟成長的壓力。1998年新加坡的經濟成長率由過去的平均8%以上,劇降為1.5%,為新加坡自1985年經濟衰退期以來僅見的低成長,其中又以第二季與第三季的經濟負成長,更讓新加坡政府發出已陷入技術性經濟衰退期的警訊。此外,區域貨幣兌新幣幣值直線下滑,也影響新加坡的對外競爭力。

為因應國內外經濟環境的劇變,新加坡政府利用原已成立的 “新加坡競爭力委員會”(the committee on Singapore’s Competitiveness ;CSC) ,擴大其既定的功能,將當前經濟危機如何轉變為未來持續成長的契機,也列入該會的檢討範圍。新加坡競爭力委員會成立於1997年5月,當初成立的目的,在檢討與評估新加坡未來十年的經濟競爭力與經濟發展的遠景。但該競爭力委員會認為目前深受金融危機衝擊的經濟體或國家,正加速其經濟與產業的重整,以期渡過經濟危機,隨著這些國家經濟的復甦,他們將更具競爭力與經濟實力。因此,新加坡的經濟發展視野不可再侷限於解決當前的危機,必須思考危機過後,面對日益激烈的競爭環境,新加坡在區域經濟與亞太經濟的定位問題。

提升競爭力是競爭力委員會強調的重點,尤其在金融危機後,鄰近國家紛紛調整幣值,形成匯價貶值競賽局面,導致新幣相對的大幅升值現象,新加坡的出口競爭力迅速惡化。提升競爭力在短期上可協助新加坡渡過當前的經濟不景氣;在中長期上,可加速新加坡發展成為“知識型經濟體”(Knowledge-based Economy)的21世紀願景(vision)。在如此經濟環境下,短期提升競爭力的建議方案包括:

(一) 降低企業營運成本,以協助企業渡過經濟不景氣時期,並降低勞工的失業威脅,同時恢復新加坡的出口競爭力。具體的配套措施為:
1. 降低薪資成本15%(包括降低10%資方負擔的公積金比例) ,使新加坡的相對單位勞動成本從1997年水準回歸1994年水準,從而提高新加坡企業的成本競爭力。除此之外,透過可變薪資計畫可減輕企業其他成本負擔,如降低年薪或月薪中的可變薪資部分。
2. 降低製造業與服務業雇用外勞所需支付的外勞稅,技術工或是非技術工。
3. 降低土地與廠房租金,使土地與廠房租金回歸1990年代初期的水準,以反映當前市場的低迷狀況。
4. 調降公共費率,包括電費、電話通話費(例如國際電話費率、網際網路費率等),以及港灣設施費等。
5. 降低租稅負擔,或擴大租稅抵減,包括公司稅、個人所得稅、地價稅、財產稅以及股票交易印花稅等。
根據估算,競爭力委員會提出的削減企業成本支出與租稅負擔配套方案,每年約可減少企業經營支出100億新幣,約等於企業營運成本的15%,幾近於新加坡全年國民總產出的7%。

(二) 防止信用貸款的緊縮,確保經濟活動的正常運作。例如:擴大國內企業融資計畫 (Local Enterprise Finance Scheme ;LEFS) ,以協助國內營運正常的企業取得充足的運轉資金(包括:放寬申請補助計劃的企業資格;擴大補助計劃涵蓋的對象;以及增加貸款項目等)。

(三) 穩定投資人信心,吸引新的外人投資,並確保國內投資活動的進行。如:增加對投資宣傳活動的補助;提供全面性投資獎勵配套方案等。

(四) 加速經濟與產業升級,開發新的產業優勢,以提升生產力與技術,並維持競爭力與投資吸引力。如:推廣新加坡綜合網路系統 (Singapore ONE) ;填造裕廊島;利用技能發展基金 (Skills Development Fund ;SDF) ,鼓勵企業主讓員工參與有檢定的技能訓練課程;建立全國技能檢定制度 (National Skills Recognition System) ,以鼓勵勞工加強在職進修;以及擴大技能提升計畫 (Skills Redevelopment Program;SRP) 等,從各方面推動勞工進修與職業再訓練。

(五) 加強開發區域以外的新市場以增加貿易機會,並協助企業多元化出口市場,以緩和區域需求不振的衝擊。

(六) 開發區域經濟的新商機,除加強與區域各國企業發展夥伴關係以帶動區域經濟復甦外,鼓勵國內企業到國外投資,或設立促銷據點,或參與國際直銷、特許經營等的行銷活動。此外,提高企業參加國外貿易考察團和商展活動的補助,以鼓勵業者進行相關活動。

上述的短期措施,著眼於幫助新加坡企業渡過當前的區域金融危機,是為振興經濟景氣之對策。為了阻止新加坡經濟的持續惡化,新加坡政府已採納並逐步執行各項建議,其結果,1999年第一季時新加坡的經濟已逐漸脫離金融危機的陰霾,經濟成長轉為正值,成為東南亞各國中最早復甦的經濟體。第二季時又在全球電子產業的逐步復甦帶動下,經濟的成長更為強勁。

四、 邁向21世紀的經濟發展藍圖

邁向21世紀,為了將新加坡發展成為一先進且具全球競爭力的知識型經濟體,因此,在競爭力報告書的中長期對策方面,競爭力委員會特別著重於檢討新經濟優勢的開發,以及維持和提高新加坡經濟競爭力的課題。為此,提出八大策略作為競爭力提升的指導方針。即,

(一)發展製造業和服務業成為帶動經濟成長的雙火車頭。在製造業方面,加強本土企業與多國籍企業朝高附加價值產品的生產上發展,增強企業在研發、設計和行銷等方面的活動。具體的措施包括:拓展原有產業技術前延,並培植新產業(如醫藥、通訊與資訊科技等)。在服務業方面,重新檢討現有的政策與管制狀況,以減除服務業發展上可能存在的阻礙,加速服務業的發展。

(二) 輔導本土企業向海外發展。利用海外豐富的資源除可減輕國內資源不足之限制外,與海外交流管道的擴充,可減輕特定地區經濟活動變動對新加坡經濟的不利衝擊。

(三)培育世界級企業。吸引多國籍企業一直是新加坡經濟發展的重要策略之一。但另一方面,新加坡政府也認為本土企業的國際化,不僅能增進經濟的活力,也可維持持續的成長,因此鼓勵本土企業國際化,尤其是政府相關企業,在實力與經驗上都比其他國內企業具備優勢,可由這些企業帶頭進行本土技術的研發或進行海外投資,例如淡馬鍚控股公司。

(四) 強化本土企業的根基。激發本土企業發揮潛能,並成為多國籍企業與政府相關企業的策略性夥伴,甚至發展成為多國籍企業。

(五)加速人力資源與知識的累積,以作為競爭的利器。新加坡政府希望在下一個世紀,新加坡能擁有一支由本國人與外國人組成的世界級勞動力,以因應國際化下競爭性強的經濟環境。培育人才計畫包括人力資源高附加價值化技能之培養,以及在職再訓練等,以發揮個人潛能和創意,並培養企業家精神。此外,自公積金中設立類似保健儲蓄的個人技能儲蓄 (Individual Skill Save Account) ,以鼓勵勞工的終身培訓;推行員工入股計畫 (employee stock options) ,以吸引和留住優秀的員工;並在十年內提撥一億新元,成立亞洲,甚至世界頂級的管理學院。此外,為了協助推動各項措施,新加坡政府也將檢討相關的稅制,並放寬各項管制措施等。

(六) 善用科技和鼓勵創新。以產業21 (Industry 21) 的發展藍圖為基礎,將新加坡發展成為亞太地區資訊與科技的樞紐。

(七) 最適化資源的使用。利用供給增加與提升資源使用效率的雙管齊下作法,強化市場機能,依市場價格分配有限的資源。例如檢討土地配置和價格政策等。

(八) 政府繼續推動商業化發展策略,以支持和促進私人企業的發展。另外,根據當前的區域經濟危機經驗,開放資本市場將有助於經濟的持續成長和穩定,因此具體上應成立一負責協調和推行相關法令與管制的跨部會委員會,以統籌並規劃經濟自由化的相關措施。

整份報告書的內容說明新加坡政府對知識型經濟充滿憧憬,希望藉著產業前延的拓展,產業技術與人力資源的提升,以及經濟自由化、國際化等帶動本土企業與多國籍企業投入知識取向的研發、創新等活動,以增加經濟活力,並培植企業的全球觀,以維持經濟的持續成長。

整體而言,競爭力報告書提出新加坡因應金融危機的短期對策,以及邁向下一世紀維持競爭力和經濟活力的中長期政策建議。整份報告書充滿強烈的追求知識型經濟發展的企圖心。短期性對策在新加坡政府處理問題的高效率運作下,已逐步付諸實行,並發揮振興景氣的功效;在中長期策略上,政府各相關部會也陸續擬定未來相關產業或部門的發展願景與策略。例如新加坡經濟發展局擬定21世紀產業發展的五大策略與其長期目標,目的即在呼應競爭力報告書之八大策略之一的發展製造業與服務業為雙火車頭目標,提出具體發展方針與終極目標。

新加坡政府面對亞洲金融危機,在政策上,重新檢討本身的競爭力,並推出削減生產成本、培育高技術人才和加強職工再訓練等政策措施,希望新加坡在21 世紀能變得更具競爭力與生產力。這種不僅著眼於解決當前的經濟危機,也注重更長遠的發展策略,其政策制定上的魄力與前瞻性,以及執行上的決心與效率,可宣示新加坡政府處理經濟問題的積極和負責的態度,增加投資者對新加坡投資環境的肯定,是值得予以肯定與學習的。

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