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新加坡国企民营化的三层次与两分离

31/12/03

新加坡国企民营化的三层次与两分离

作者:李俊江 日期:31-12-2003 来源:21世纪经济报道
http://finance.anhuinews.com/
system/2003/12/31/000530098.shtml

20世纪60年代中期以后,新加坡的经济发展获得了举世瞩目的成就。其中,新加坡国有企业独具特色的管理体制及其改革尤其值得我们深入研究。

新加坡国企的民营化改革

在新加坡,国有企业统称为“政府经济实体”,分为法定机构和政联公司。法定机构是指通过法律程序设立的特殊功能机构,它介于政府与国有企业之间,主要以合理的价格提供公共性服务,承担一定的社会目标。如交通部下属的电信局、港务局、宇航局;国家发展部属下的建屋发展局、市区征建局等。政联公司是依据公司法成立及运作,完全围绕经济目标经营与发展,它既受政府的控制和制约,同时又拥有灵活的自主权。

新加坡国有企业涉足的领域广,经营业务范围大,如法定机构垄断了全国的基础设施和服务事业,范围包括工业区开发、交通运输、电话邮政、广播电视、港口机构及部分医疗保健服务。而政联公司的业务则涉及金融、航空、电子、生物、石化等行业。

随着世界经济形势的变化,从1980年代中后期起,新加坡政府开始对国有企业进行以民营化为中心的改革。1994年,新加坡政府宣布把百腾置公司(房地产巨型公司)、莱欧式城(购物及写字楼)、新加坡特许工业公司、新加坡科技公司等大型政联企业的部分资产有计划拍卖,后来又有新加坡地铁公司、新加坡港务局、新加坡民用航空公司所属的机场管理经营机构先后挂牌上市。连庞大的新加坡电信公司也实行了民营化,出售股票筹集的资金占其总资产的11%,约40亿新元。

新加坡国有企业的民营化具有自己的特色,即对宣布民营化的国有企业一律实行政府控股。新加坡法律规定,民营化的政联企业中至少要有30%的股本是由政府控制的,任何个人不得拥有超过5%的公司股权,外国投资者入股则不允许超过公司资产总值的15%。这样就避免了私人尤其是外国投资者控制其国有企业。民营化不但没有减少新加坡政府在经济中的作用,反而加强了其干预和调控经济的能力。在民营化的同时,新加坡政府还进一步调整了国有企业的部门结构,缩减传统工业部门的国有企业,增加国有企业在新兴科技领域的发展。

通过实施上述国有企业民营化措施,不仅有利于国家经济政策的贯彻执行和实现经济目标,而且使新加坡国有企业的经济效益和国际竞争力进一步得到提高。目前,民营化改革后的国有企业已成为新加坡据以抗衡外国跨国公司对新加坡经济过分控制的主要力量。

三个层次与两个分离

新加坡国有企业管理体制是以三个层次和两个分离为基本框架:三个层次分别是政府、法定机构和控股公司。两个分离是,一、第一层和第二层的分离,即政府部门与法定机构和控股公司的分离。新加坡政府部门对国有企业实行间接管理,一方面通过货币供应量、利率等宏观经济变量为杠杆对国有企业的经营施加影响,使企业在商品价格的制定、员工的雇佣和使用、资产的处置及融资等各方面有很大的自主权;另一方面,新加坡财政部门设有董事咨询与委任会议,由财政部长担任主席,政府主管公务员的首长、各控股公司的董事长、财政部高级常任秘书组成会议成员。控股公司的全部董事会成员虽然都由上述会议任命并根据需要随时罢免其中不称职者,但是会议成员不直接参与国有企业的日常经营活动,而是从经理人市场上或从国外聘请经理人员经营企业。这样,政府将部分管理职能和营造市场环境的职责交给法定机构,把股权管理的职责交给控股公司,使它们专职化,而政府则可以把精力放在宏观管理和调控的层面上,避免陷入对企业进行微观管理的繁杂工作中去。

二、第二层次内部的分离,也就是法定机构和控股公司的分离。法定机构的创立资本和必要的流动资金由政府拨付,不以盈利为经营目标,具有一定的管理职能,主要任务是通过其在基础设施及公共服务领域的经营活动营造良好的市场环境,以促进市场的公平竞争和保障经济活动的正常运行。控股公司则通过国连公司的参股获得必要的资金来参与市场竞争,围绕政府经济策略,遵循市场效益原则,以利润最大化为目标,采用专业化的管理方式进行经营,不受政府特殊照顾,完全不具有行政色彩。

政府通过控股公司实现对国连公司运营的国有资产管理。控股公司对国连公司的控股模式有5种:绝对控股模式,适当控股模式,分层控股模式,交叉控股模式,政策控股模式。这五种控股模式分别适用于对国民经济重要性不同,在经济发展战略中地位各异的行业中的国连公司。控股公司直接投资持股的国连企业的董事会人选,必须通过董事咨询与委任会议审查,由控股公司派遣。既使是董事会非国有股东的代表人选也必须经董事咨询与委任会议咨询并备案。

对我国国有企业改革的启示

一、针对不同类型的国有企业进行分类管理。对非竞争性的国有企业包括基础设施、公用事业、生产特殊产品的特殊行业和非盈利性福利事业等自然垄断性经营企业,应采取国营或国有控股的经营管理模式,以实现社会效益目标为主要经营目的;对竞争性的国有企业,应该把其改造成以盈利为目的的公司制企业,使其能够完全参与市场竞争。

二、加强法制化管理。我们应该借鉴新加坡的经验,对国有资产管理的框架体系、方式、方法、国有资产在整个经济生活中的法律地位,尤其是国有资产管理机构的设置、职能,中央与地方管理机构之间、政府部门之间、政府部门与企业之间的责权关系等作出明确的法律规范。

三、对国有企业真正实行公司制改造,强化管理。严格按照公司制的要求,使企业成为市场经营的主体,自主经营,自负盈亏,还要以投资、财务、人事、营销管理为重点,完善企业管理制度,健全企业的用人机制。

四、在我国国有企业内部推行绩效评估制度。在实行评估的过程中,结合我国的实际情况,具体评估指标可根据我国对国企管理的需要确定,并由独立于企业经营管理之外的专门机构对企业的经营状况进行汇总和上报。

五、选择适当的时机加快国有股减持,使官民资本融合。国家能否通过国企实现国有经济的职能,并不取决于国有资本的存量多少,关键是要看国有资本的控制力如何,即看国有资本对民间资本和民营企业的影响、引导、调节和带动等方面的综合能力。通过减持国有股,更多地吸收民间资本,既可以继续保持国有资本控制经济的能力,又可以使更多的国有资本投向对国民经济发展意义重大而国家投入又严重不足的部门,而且国有企业在吸收民间资本的同时也引进了民间企业的经营管理方法,有助于国有企业经营机制的转换。

总之,通过研究和借鉴他国国有企业改革的成功经验,有助于促进和加快我国国有企业改革的步伐。

作者为吉林大学中国国有经济研究中心教授

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