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新加坡填海经验高明在何处?

21/08/18

作者/来源:彭丽芳 http://blog.sina.com.cn

香港土地大辩论步入尾声之际,行政长官林郑月娥突扬言「大胆讲」要靠填海才能解决香港土地问题。而土地大辩论谘询文件中提出的「5+1」填海方案,更援引新加坡为例子,指出当地积极在其附近水域填海造地。不过,新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授吴木銮就指出,其实近年新加坡填海规模并不像外界想像的那么大,更提醒港府:「不是说填海技术上行还是不行,但要解决深层矛盾和赢取政府威信就必须先解决一些棘手问题,比如收回高球场」。

「香港地少人多」的迷思

截至2016 年,香港约有70 平方公里土地是透过填海取得,占香港土地总面积1104 平方公里约6%,或已发展土地面积276 平方公里25%。而新加坡自从1965 年独立建国,开始进行大型的填海工程,多达22%国土透过填海而成。截至去年, 新加坡总面积721.5 平方公里,53 年间透过填海造地逾140 平方公里。

「香港拥有各种土地资源,主要是如何平衡各种土地政策优缺点。比如新加坡的国土面积是721.5 平方公里,而居住的人口是560 万。如果不考虑其他因素,单就人口除以面积,新加坡应该在住房上更为困难。实际的资料是,当前的人均住屋面积是香港的数倍。差异主要源于政府的公共政策和政府施政的重点。」吴木銮曾经在香港生活数年,现居于新加坡,对当地的居住环境很满意。

「香港土地问题不是供应问题,而是没好好利用土地,没有做好规划。」今年曾到新加坡居住三个月就土地规划取经的香港中文大学地理与资源管理学系教授伍美琴直指「香港缺乏土地」只是一个规划迷思, 「香港面积1104 平方公里,已发展地区面积25%。减去逾40%郊野公园、保育地带,理论上仍有约30%土地。我们怎么可能是欠缺土地呢?」她惋叹政府从来没有公布余下土地的状况,在土地大辩论中亦只提供了十八个选项予人挑选,甚至未善用现有土地,就打算打大自然主意,对于整个论述觉得好不理想。「生态系统是老本,任何食老本的行为都是迫不得已才做。根本不应该填海,而且每一个填海的地方要做什么, 如何解决现时『细、贵、挤』的问题完全是不清晰的,好担心就算填海都只会兴建私楼」。

据本土研究社出版的《不是土地供应: 香港土地问题的迷思与真象》一书中提出,有4000 公顷已空置、建筑工地及其他土地,若充分利用这些已平整的空置土地可以提供现时公屋2.4 倍的建屋面积。而且尚未计算261 幅空置官地、1000 多公顷军营以及800 公顷棕地。

东大屿人工岛=第二个天水围

「5+1」填海方案除了建议在维港以外五个近岸地区填海,更提出在香港岛和大屿山之间开拓面积逾1000 公顷的人工岛「东大屿都会」。团结香港基金更进一步提倡将人工岛填海扩大至超过2200 公顷,将三成土地划作住宅用地。吴木銮认同一些港人的质疑, 直言「东大屿都会」非常有可能成为第二个天水围,认为除非在当地或者周边有就业机会,不然会聚集贫困人口, 居民会与香港主流社会隔绝。「其实,之所以形成一些贫困区域,政府的无为是关键因素。在目前的情形下,东大屿都会也在仓卒的情形下提出来的。政府若采纳此方案, 也只是希望解决土地问题。此外,相关的好多问题都没有与民间社会形成共识,很难相信政府此后会在此方面积极有为,而民间组织也似乎没有角色。这在全球公共政策中提倡共同治理(政府和民间)和政府积极主动有为是不符合的」。

伍美琴直呼方案「好令人费解」, 「在海中心填海这么大面积的地方,要经过多少时间、几多代人才能变成安居乐业的地方呢?就算是以前新市镇,沙田、大埔、屯门,挨近已发展的地区兴建,都要经过数十年才能真正成为社区。香港往往要公屋居民做开荒牛,一片荒芜,要住满人,屯门得一条公路出市区,居民忍无可忍,才开始兴建基建。」反观新加坡会做好所有基建、驳通铁路、在新市镇发展高等院校、政府机关, 一切准备就绪,才让居民迁入去。「而不是将军澳、西环住满人, 才开通铁路」。

新加坡填海环境响警号

「在一个大鱼吃小鱼,小鱼吃虾的世界里,新加坡必须变成有毒的虾。」新加坡前总理李光耀在1966 年演讲的说法,体现了新加坡——城市国家在大国竞争中求存的不容易。他及他的后任大刀阔斧开展填海工程,由游人必经的樟宜机场、到金沙赌场坐落的滨海湾、乃至工业园地裕廊岛、休闲胜地圣淘沙,无一不是填海而来。

伍美琴认为新加坡填海工程的层次远较香港高明, 「滨海湾填出来的地方好大范围是淡水湖,因为新加坡不想再依赖马来西亚提供食水,因此自设水源,期望有一天自给自足」。新加坡是海滨城市,有许多地区的海拔只有16 呎左右,当地面临气候暖化和水位上升问题。「滨海湾早在数十年前建成就具有防洪、排洪的策略目的。而且大量绿化空间不单纯为发展,而是休憩空间。填海概念好长远和可持续发展」。

不过,一些研究发现新加坡大兴土木之下,令当地失去95%红树林,并丧失巨大珊瑚礁。除了环境问题,新加坡填海造地还面对砂石供应不足和邻国海域争议。2014 年联合国环境规划署报告称新加坡是世界上最大的砂石进口国。随着新加坡面积愈来愈大,印尼、马来西亚,以及柬埔寨已经停止向新加坡贩售砂石。而在2003 年,马来西亚针对新加坡在大士(Tuas)与德光岛的填海造地,告上国际法庭,控告新加坡侵犯领土及破坏柔佛海峡(Straitsof Johor)的海洋环境,令渔民鱼获量减少、马来西亚船只损坏等。经过两国举行多次协商后,终在2005 年达成和解。由于靠近马来西亚的海域不敢填,因此新加坡现时在最南面进行填海。吴木銮警告: 「香港填海亦要小心近邻如深圳的看法,包括沙石从哪里来,以及会为周边的环境带来哪些改变,他们会不会提出抗议呢?」

2000 年打后, 新加坡填海面积减少。「以前野心很大,填海哪怕有什么问题。现在各方觉得填海也有各种隐忧,国际上对环境关注也比较大。而且当地人口增长放缓、用地需求增长幅度也比以前低了,填海高峰期已过。」吴木銮解读。不过,2013 年新加坡发表土地资源规划书,预计在2030 年,人口将由560 万增加至690 万,故此明言填海会继续,拟在2030 年将国家土地面积再加大6%,至766 平方公里。

弃高球场换民意更明智

在土地大辩论谈论得如火如荼之时,特首突然大力支持填海,令人揣测其用意。甚至有人指出,填海至少要20 年才能启用,明显是为2047 年中国统治觅地。吴木銮说不好猜测政府目的,「不过,填海确实是比较容易推行的。目前填海最大的反对团体应该是环境团体。而其他的土地如高尔夫球场、棕地等涉及各种利益团体,而这些团体多数与建制派有千丝万缕的关系,因此,有些政府官员可能希望用最小的成本解决土地问题(包括政治上容易解决)。不过,这与这几年外界期望政府解决深层矛盾是背道而驰。这些难解决的问题,特别是民怨较大的问题包括高尔夫球场,应该是优先解决的。这样可以给民众透出一个有为政府的信号。」他认为在如此缺少土地的城市,保持面积庞大的高尔夫球场的理据很难令人信服,若政府可以解决此问题,会改善政府与民间在此方面的互信和互动。

他直言来到香港,看见不少的棕地等其他闲置土地,而有些居民却要住在笼屋中,感到很难过。「香港一来没有新加坡的强势和惠及平民的土地政策,二来没有和利益团体争取土地,三来政府没有较好的认受性。香港土地发展的关键在于如何突破利益团体,先解决高球场是make sense 点,表现出政府dosomething」。

明报

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《新加坡文献馆》