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新加坡国有资产管理概况

15/09/05

新加坡国有资产管理概况

作者:孙加顺

【调查研究】

新加坡国土面积685.1平方公里,人口416.4万,地少人多,自然资源匮乏。1965 年与马来西亚分离独立后,新加坡依靠优越的地理位置、充分的人力资源,坚持自由经济政策,大力进行经济改革和建设,从仅仅依靠转口贸易维持生计的局面,发展成东南亚地区重要的金融中心、世界电子产品重要制造中心、世界主要炼油中心和国际贸易中转站,国家日益走向富裕。2002年GDP和人均GDP分别为 861.5亿美元和20, 690美元。在经济发展过程中,新加坡形成了独具特色的通过控股公司管理经营性国有资产和投资的体制,这里以淡马锡控股公司为例,介绍、分析新加坡的国有资产管理、运营体制,以及国有企业与政府之间的关系。

一、淡马锡控股公司的基本情况

1974年,新加坡由财政部 (投资司) 负责组建了淡马锡控股公司 (Temasek Holdings) ,专门经营和管理国家投入到各类企业的资本。公司是按公司法注册的有限责任制公司,是新加坡最大的国有投资控股公司。

淡马锡控股公司在注册性质上属于一个民间法人,即私人法人,其股权100%为新加坡财政部持有,由财政部投资司负责监督淡马锡公司的运营和操作。淡马锡控股公司的宗旨是,从新加坡的长远利益出发,负责持有并管理旗下企业的投资。淡马锡旗下的企业大多数与新加坡经济发展历程息息相关,如新加坡航空、胜科电信、星展银行、新加坡地铁、海皇轮船、新加坡技术、新加坡港务集团、新加坡电力,业务遍及世界50多个城市,经营领域涉及电信和媒体、银行和金融服务、电力、电子和半导体、基础设施和工程、交通运输 (包括海运、航空和地铁) 和服务等产业,截至2003年底拥有17万员工,为新加坡经济和社会的发展与繁荣做出了巨大的贡献。

对于某些重大事项决定,淡马锡公司必须向财政部咨询,财政部对淡马锡公司给予了相当的经营自主权。与此相对应,淡马锡公司在每年从子公司取得红利的同时,也必须将自己利润的50%上缴给财政部。尽管淡马锡公司为有限公司,不必向社会公布其财政数据,但是,它必须每年向财政部递交经审计的财务报告,财政部每年检查淡马锡公司的经营业绩。

二、淡马锡控股公司的董事会

在新加坡,国有资产采用国有控股公司体制管理与运营。设在财政部内的财长公司是国有资产所有者的最高代表机构,财长公司通过董事任命委员会具体履行所有者职能,董事任命委员会由各部的部长和专家组成,财政部长任主席。财长公司下辖三大控股公司,即淡马锡控股公司、国家发展控股公司和新加坡保健有限公司。三大控股公司通过独资、控股和参股形式,形成对营运企业的持股关系。

为了体现所有者意志,董事任命委员会掌管控股公司的人事权,但不干预控股公司的日常经营活动。财政部任命淡马锡董事会的主席和董事,淡马锡每年提交经审计的财务报告,供财政部审阅,必要时财政部部长召集淡马锡或有关公司开会,讨论公司的绩效和计划。

董事任命委员会不仅选定控股公司董事,还要选定控股公司向其子公司派出的董事长。控股公司基于持股数量,对持股企业实施股东管理,包括推荐或任命持股企业的董事和总裁、参与决定利润分配方案和获取股息,对资金变更、资产重组、项目投资,提出意见或实施控制等。在控股公司行使股东权力的基础上,持股企业享有充分的经营自主权,不接受超出股东权力的行政权力。

按照新加坡有关法令规定,新加坡国有控股公司均实行董事会下的总经理负责制。淡马锡的现任董事会由9名成员组成,所有成员均由新加坡政府财政部提名,最后由总统任命。董事会下设两个委员会。一个是执行委员会,其职权是检查所有的子公司事项,同时决定在财政部授权的范围内,进行投资或退出的决策;另一个是财务委员会,其职能是检查淡马锡公司在股票市场和证券市场上的投资活动。

淡马锡公司的管理层包括总裁 (即首席执行官) 和75名专业人员。他们负责日常业务的操作,并向董事会及其执行委员会报告工作。职能部门包括直接投资、策略投资、有价证券 (股票等) 投资、财政与管理信息系统,以及机构服务部门等。

在内部运营管理方面,直属子公司都独立经营、自负盈亏,由本公司董事会负责决策和管理日常经营活动。但淡马锡有限公司董事会作为政府的产权代表,对其下属于公司的经营活动负有监督管理以保证资产增值的责任,每半年要向财政部递交一份有关下属子公司经营状况分析的报告,财政部长每两年也要到各公司视察一次。

三、淡马锡公司的监管

1、外部监管:政府对淡马锡的监管

政府对其监管通过四种方式进行:一是直接派人参加董事会由财政部等部门共派出四位司 (局) 级和副部级官员,直接参加公司董事会;二是通过财务报告和项目审批制度,对公司重大决策进行监管;三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况;四是通过舆论监督。新加坡实行严格的反腐倡廉法律和法规,除由总统直接负责的反贪局对国家公务员的公务活动进行监督外,政府还鼓励新闻媒体对侵吞国家财产和贪赃枉法行为进行公开曝光。作为一家掌管着400多亿美元国有资产的大公司,是媒体聚焦的对象,而且它属下很多公司的经营业务与普通百姓的日常生活息息相关,如民航、地铁、电信、港口、码头等,因此,公司的重大举措经常见诸报端或在电视上亮相。这就使淡马锡公司在涉及公司重大业务决策时不能暗箱操作。

2、内部监督:从制度上建立防范机制

公司专门设立监事会,其内部监督职能由董事会直接承担。董事会内设审计委员会,专门负责公司的财务审计。公司内部在业务运营 (项目投资) 制度和程序上,制订相关政策和规定,以确保公正,并接受政府监管。而对那些特大型的项目,因本公司资金有限而需要政府注入新的资本时,还要报请财政部审批。

3、对子公司的监督:实行严格的业绩考核

一是子公司重要领导者的任免由总公司审批。子公司的董事长、首席执行官 (总裁) 和总经理必须报总公司批准,任期不超过六年。董事长与首席执行官 (总裁) 的职位原则上分设,子公司的董事会规模大小由公司确定 (一般设12人左右) ,并要求每家子公司必须保留一定比例的外部董事,鼓励他们从全球范围内物色优秀的管理经营专家加盟;二是实行子公司业务范畴控制制度。要求所属企业在开拓新的业务时,必须经过充分的论证和总公司审核批准,否则,将被视为违纪;三是建立业绩考核制度。业绩考核指标因行业不同,有所区别。具体某公司的当年指标的高低,则由公司提出一个基本比率,然后与总公司协商确定;四是开展定期业绩分析制度。根据企业的财务报告,每年至少进行两次业绩分析,并要实地抽查。对业绩好的企业,对经营者进行奖励;业绩差的,要帮助他们分析原因,提出对策。

四、淡马锡公司经营国有资产所取得的成果

经过20多年的经营实践,淡马锡公司对国有资产的经营基本上做到以下三点:

1、政企分离、产权明晰。综观新加坡政府赋予淡马锡公司的职能和对其实行的监管政策和措施,可以看出,它体现了国有资产所有者的职能,并做到了所有者与经营者职能的分离。政府对企业的经营活动做到监管但不干预,重大事项审核但不承诺,鼓励大胆自主经营但不失控。政府通过派遣公务员到总公司任职以及总公司对子公司主要负责人的任免、经营业务范围的审定、重大投资项目的审批及财务报表的审核等制度,使淡马锡公司整个系统内各类企业的经营目标和重大经营活动始终处于政府的掌握之中。

2.通过委托淡马锡公司的运作,政府对国有资产的监管不仅做到“抓大放小”,而且实现了增强国有经济对国民经济控制力的目标。政府通过“抓班子 (监管淡马锡公司的领导班子) ,立指标 (制定考核经济指标) 、定范围 (审批子公司的经营方向) 和看效益 (分析和调查子公司的财务状况) 等手段和措施,实现国有资产的保值和增值,扩大国有经济的控制力,并培育和造就一批国际水平的现代企业。据淡马锡公司1999年年鉴统计资料显示,自1974年成立以来,经过25年的实践,政府委托淡马锡经营的国有资产不但没有流失,反而大幅增长。公司总资产由成立之初的3.54亿新币发展到目前2100多亿新元,占全国GDP的8%,其经营业务遍及国民经济各个领域。

3.实行一视同仁策略,强调在同等条件下公平竞争,培养和造就一批国际水准的企业家。淡马锡公司所属子公司与国内其它私人企业一样对待,鼓励他们在市场上参与平等竞争。在淡马锡公司的培育下,在新加坡确实涌现出一批国际水平的大型企业,如新加坡航空公司、新加坡电讯、胜宝旺造船厂等。它们的突出业绩,不但得到国内各界人士的赞誉,而且在国际市场上也崭露头角 (新加坡航空公司90年代以来—直被誉为国际民航界学习的典范) ,从而使政府赋予其 “培育世界级公司” 的历史使命正在逐步实现。

五、淡马锡与旗下公司的关系

作为专业投资控股公司淡马锡的目标是,最大化可持续的股东价值。为了实现上述目标,根据公司章程规定,淡马锡通过对企业实施控股、参股或买卖企业有价证券等经营方式,在国内及世界各地从事投资和控股公司的跨行业经营活动。

自20世纪80年代中期以来,淡马锡将主要精力集中在调整投资组合上,定期对旗下的企业进行全面梳理,分析旗下公司的商业价值与发展潜能,通过精简或整合的形式来提高股东的长期投资回报。淡马锡以持有或脱售的思路,将旗下企业分为三类,A类和B类继续持有,另外一类则属于出售的部分。

A类为重要资源 (供水、能源、燃气网、机场、港口等) 和公共政策类 (公共广播、保健、教育、公共康乐设施、博彩等) 企业,是由政府拥有并监控的企业;B类为具有核心实力业务、区域或国际发展潜能及生物高科技等企业,是一批有潜力进军区域,甚至国际市场的公司。例如新加坡国际港务集团就充分地利用全球性的商业网络迈向国际化,星展银行也发掘了区域性的商机,成功拓展了集团在海外的业务。除上述两类之外的其他企业,淡马锡选择适当的市场时机全部脱售。

最鼎盛时期,淡马锡直接拥有44家公司股权,其中持股超过50%的有27家 (其中两家为上市公司) ,持股20%一50%的公司有9家 (其中上市公司4家) ,持股5%~20%的公司有8家 (1家公司上市) ,这44家公司都是位居第一层次的子公司。淡马锡还通过这些子公司的投资活动,间接控制着500多家公司,构成了一个由母公司、子公司、孙公司、曾孙公司等产权关系多达6个组织层次的庞大产业体系。自1985年以来。淡马锡脱售了大约40家公司的全部股权,并脱售了另外25家公司的部分股权。目前,淡马锡直接控制着22家企业,其中7家在新加坡股票交易所上市,间接控制的企业数约有2000家,总资产超过700亿新元 (420亿美元)。淡马锡公司通过对企业实施控股、参股,或买卖企业有价证券等经营方式,在国内及世界各地,从事投资和控股公司的多行业经营活动。

淡马锡对子公司的管理和控制是基于产权关系,通过法定程序和方式进行。淡马锡是积极参与的股东,且不断地为旗下公司增值。淡马锡和其他的机构投资者一样,致力于增加股东价值及加强对股东的回报。淡马锡期望旗下公司在激烈的全球竞争中,依照优良的商业原则,不断创新,研发新技术,开拓新市场,以争取优异的商业回报。

淡马锡运用其股东权力和良好的企业监管架构,影响旗下公司的发展战略与方针,扮演着战略性的推动作用。淡马锡注重子公司董事会的组成,确保子公司拥有高水平的董事会。向子公司董事会推荐董事成员,但推荐需要得到股东年度大会通过。公司总经理或首席执行官则由子公司董事会聘任。此外,如果条件合适,淡马锡的高级官员还可以成为子公司董事会成员。但是,淡马锡不参与旗下公司的微观管理和日常经营。企业的微观管理和日常运作,由各自的管理层自行负责,并由各企业自身的董事会监督。在公司管理和财务披露方面,淡马锡采用推荐程序和地方标准,来促进子公司董事会的高水准。

六、对我们的启示

虽然在国土面积、人口、资源禀赋和国民经济结构上,中国与新加坡之间存在巨大差异,但新加坡独特的以控股公司管理和控制经营性国有资产的做法,对中国完善国有资产管理体制,改进国家在国有企业行使所有权的方式,构建适应现代市场经济体制要求的国有企业运营机制等方面仍然提供了有益的启示。

第一,设立国有企业必须有明确的特殊目标。在市场经济体制下,可供选择的目标是弥补市场缺陷,执行政府的公共政策,发展战略性民族产业。无论是否承担特殊的社会目标,国有资产管理机构都必须给国有企业设定明确的、可考核的财务目标,使其集中于资本的有效利用。

第二,国有企业应该是关键性的。也就是说,国有企业只能是涉及国民经济的重要企业,在经济发展的一定阶段和特定体制背景下,占有关键地位,但不是普遍地适用于大多数企业的组织形式。新加坡的经验说明,采取综合控股公司的形式,有助于使国有企业的数量和总体规模保持在一定限度之内。

第三,重视董事会的任命。国有企业应该设立职责清晰、任期明确、具有独立性的董事会。董事会成员一般由7-11名成员组成,应该吸收一定比例的职业经理人员和专业人员进入董事会,董事会应该设立若干专业委员会,协助履行职责。

第四,建立有效的企业经营战略、经营业绩定期报告制度、审计制度。每个国有企业都要有长期发展战略和规划,国有企业要定期(如每六个月)向国有资产管理机构报告经营状况及业绩完成情况,每个财政年度要提交经审计的财务报告。

第五,国有企业信息披露,会计制度的标准和程序,可以参照或执行上市公司的规定。

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分类题材: 政府企业_statecos , 经济_economy

《新加坡文献馆》