今天

政治民主与经济发展的关系

26/12/04

政治民主与经济发展的关系──从一个发展理论的悖论谈起

作者:朱毓朝 日期: 2004 来源: http://www.libertas2004.net/
Article/ShowArticle.asp?ArticleID=104

三种有关政治民主与经济发展关系的理论:冲突说、兼容说和怀疑说

不同的政权性质、不同的政策组合、不同的发展结果

东亚发展模式与官僚──威权政权的关系

民主化还是民主社会工程?

  政治民主在中国的改革问题研究中一直是个争议很大的题目。在比较政治学的发展理论研究中,有一个关于政治民主与经济发展的悖论,从这个悖论入手,我们可以加深对发展中国家政治民主问题的理解。1

  三种有关政治民主与经济发展关系的理论:冲突说、兼容说和怀疑说  

  这个悖论是分析了非殖民化后、特别是二十世纪五十年代以来发展中国家经济发展与政权演变的经验之后得出来的,对中国应有重要的参考意义。如果我们把发展中国家的目标分成两个层次,其第一层是非殖民化和政治独立、创造自己国家自主发展的基本条件,这层目标的实现即主权国家的形成,主要内容并不是社会内部结构的演变和进步。第二层目标是独立后发展中国家社会经济的几大发展任务,如经济增长、社会公平、政治民主等2。这层目标的成功取决于发展中国家社会内部的深层变革与进步,相对来说就困难复杂得多,也不可能使用直接、激烈的组织手段通过政治运动和社会革命来实现,而需要相当长期的有序变革和整体的社会进步。

  第一层发展目标相对来说比较明确,其过程也并不复杂。大多数发展中国家实现这层目标的过程基本上是顺利的,当然也有一些发展中国家表面上实现了国家独立,但其民族国家的形成却不成功,造成了后来的部落间、种族间仇杀不断的悲剧,像卢旺达、索马里等国近年所发生的。这也是殖民政府随意性划分新独立国家疆界的一种后遗症。也有研究者认为,许多非洲的发展中国家中在完成第一层发展目标的过程中,社会关系缺少现代化的变革,新的进步的社会力量远未形成,因而导致完成第二层发展目标的困局。其中最严重的问题之一是,新的国家统治力量没有建成新的道德──政治──意识形态的合法性来规范后殖民社会的政治行为。这就是为什么在大部份非洲发展中国家里第二层目标难以实现的原因。3 所谓民主与经济增长相互关系的悖论就是针对这第二层发展目标而言的。

  在比较政治学的发展理论研究中,主要有三种关于政治民主与经济发展关系的理论。4 第一种就是我们所说的这个悖论,其中心论点是:从绝大多数发展中国家的经验来看,在第二层次的各主要发展任务目标之间,存在着相当大的内在紧张和冲突;也就是说,这个阶段里政治民主、经济增长、社会公平等任务在发展过程中不但不兼容,反而有明显的矛盾冲突。因此发展中国家不可能同时实现所有这些目标,而不得不主动做出取舍型(Trade-off)政策让步,以便首先实现经济起飞,因为,只有经济发展后才可能形成适应民主政治的社会条件。  

  大部份发展中国家的经验证明,不切实际地急切植入民主制度,反而可能会阻碍经济发展,至少会干扰合理的经济发展目标的实现。所以,为了快速发展国民经济,发展中国家不得不付出一些社会代价,代价之一就是要推后政治民主化的进程。这种理论被称为政治民主与经济发展的“冲突说”(Conflict perspective)。它主要包含三个相互关联的观点:一是不稳定不成熟的民主政体常造成政府运作功能上的错位而影响经济增长;二是民主政体在很多情况下并不能有效地实施促进经济增长的必要政策;三是当今世界发展的历史环境要求发展中国家一定要具备集中的决策能力和有效的政策手段来实施“赶超”战略,否则在激烈的国际市场竞争中不可能取胜。民主政体在这方面先天不足,因为民主制度要允许不同社会集团利益的多元化,这样政府与社会集团、社会集团与社会集团之间的矛盾冲突必然削弱民主政府的集中能力和决策效力。  

  比如说,民主选举制经常伴生出一种可以称之为分配同盟(Distribution Coalition)的利益集团现象5,其主要形式是以集团活动的方式来整合政治力量、支持某个政党在普选中获胜,从而换取新政府实行对本利益集团有利的社会经济资源的再分配政策。但无论是在发达国家还是在发展中国家,此种再分配既不能保证社会公平的原则,也不一定与社会整体利益相一致。特别是由于发展中国家常存在着极端不平等的社会阶级结构,其危害性可能很大。  

  所以,“冲突说”认为,民主制度能够帮助实现社会公平、财富再分配的常论有严重误导性。实际上,一般法律意义规定的广泛的政治权力和选举机制,并不能保证处于社会经济地位下层的民众真正享受到社会福利和财富再分配政策的好处。特别是在民主制度初期,真正政治上活跃的仍然是所谓的精英阶层。而社会公平的实现必须要受占主导地位的政治力量的影响和左右,比如历史上的古希腊或独立战争后的美国,民主制都曾起过支持奴隶制的负面作用。“冲突说”对民主一般持保留态度,其核心主要是强调发展中国家的政治民主、社会进步和经济增长各发展目标之间有矛盾冲突,为了首先实现其他的重要发展目标,在政治民主问题上作出妥协性的让步是必要的。  

  第二种理论是和冲突说直接对立的“兼容说”(Compatibility perspective),这种理论认为,政治民主与经济增长、社会公平等目标之间,是互相兼容并且可以互相促进的。政治民主能够保证广大民众的参与,而广泛的参与和政治自由的结合,能促进社会分配的公平,也能推动经济的不断增长。总之,政治民主即使不是与经济发展完全同步,至少也应该是相辅相成的。6 持这种观点的人批评“冲突说”实际上是在为发展中国家的专制政权剥夺公民最基本的人权自由和掠夺国家财富的政策提供合法性辩护,从根本上来说是反民主的,在理论上和政治实践中都有很大的危害作用。不过“兼容说”的批评者则认为,“兼容说”表面上理论性比较完整,但其内在逻辑却相当简单化,且缺乏有实际例证支持的有力分析,在发展中国家里很少有经济增长与政治民主同步发展的例子。  

  这也就是为什么我们要特别注意第三种理论,这种处于前两种观点之间的理论被称为“怀疑说”(Skeptical perspective)。“怀疑说”认为,从发展中国家的经验来看,在政治民主与经济发展之间,并没有什么必然的直接的因果连带关系,两者之间既不总处于冲突状态,也不总处于协调状态。这种理论强调,在民主与经济发展的相互关系上,政治制度本身并非关键。在比较专制的政权下和在比较民主并有广泛政治参与的政权下,都有过经济发展的成功和失败的情形。重要的是,应当分析不同的社会发展水平、经济发展战略、文化传统与政治制度的关系,特别是政府对经济的干涉程度和卷入方式、工业化的途径及战略、政党关系以及文化传统等条件,“怀疑说”认为,这样才能对政治民主与经济发展的相互关系提供有说服力的理论解释。  

  不同的政权性质、不同的政策组合、不同的发展结果  

  “怀疑说”是怎样具体分析政治民主与经济发展的关系的呢?根据索儒森(Georg Soreusen)的分析研究7,发展中国家里威权或独裁专制政权与民主政体在政治参与、经济发展、和社会福利方面可以有不同的变量组合。不同的政治体制可以和不同的经济政策组合,而产生不同的社会经济结果。所以,“冲突说”的取舍论是不正确的,但经济发展和社会福利分配的进步与政治民主又不一定并行不悖。  

  他特别把中国和印度这两个世界上最大的发展中国家作了详细比较。这两个国 家的政治制度完全不同,中国不是自由民主政体,而印度则被看作是世界上最大的议会民主国家。他的观察分析发现,中国在社会发展总的指标方面要明显超过印度,比如在经济发展的绝对水平、社会分配的平均程度、社会福利的范围、贫困人口的比例等方面。但中国曾发生过极端偏激的经济发展政策失误,导致了二十世纪世界史上最骇人听闻的二至三千万公民非正常死亡的灾难,即五十年代末六十年代初毛泽东的大跃进政策所引起的大饥馑。这个灾难的产生与中国当时的专制集权的政治制度有直接的关系。反观印度,尽管其社会总的发展落后于中国,但印度的民主制度一般保证了人们最基本的政治权力,也避免了中国那样的极端的政策失误造成的灾难。其中的一个重要原因是,印度有基本的新闻自由,而公众舆论的监督可以限制极端政策的灾难性后果。1998年诺贝尔经济学奖得主、著名的福利经济学家阿玛蒂亚.森(Amartya Sen)在他赖以成名的对大饥荒的研究中指出,在有民主政体、特别是新闻自由的社会,历史上从未发生大饥馑;只有在独裁专制政权下才会发生大饥荒。他认为,正是因为缺少新闻自由和反对党的挑战,中国的极端错误的政策才未能得到及时的纠正而导致了灾难。8 不过,印度的社会政治结构虽然表面上是民主政体,但仍然存在着严重的不平等。社会上层精英实际上垄断了统治权力,在相当长的一段时间里甚至由一个家族(尼赫鲁──甘地家族)长期主导国家的政治权力,而由工业资产阶级、富裕农民和官僚阶层结成的同盟,保证了精英集团的政治经济利益不受侵犯。在精英同盟的主导下,议会民主的政府也未能提供广泛的社会福利计划和财富再分配政策来帮助贫困阶层,所以到今天为止,印度还有近百分之四十的贫困人口。由此可见,从中印的对比看,在发展中国家里哪种政治体制对社会经济发展更有利实在是没有一个可以简单概括的规律和广泛通用的结论。  

  为了进一步分析政权性质与经济发展情况的不同组合,索儒森把威权──专制的政权分为三类。第一类是威权的发展主义政权(Authoritarian developmentalist regime),第二类是威权的经济增长政权(Authoritarian growth regime),而第三类是威权的精英致富政权(Authoritarian state elite enrichment regime)。  

  在他看来,第一类政权主要是利用国家政策、集中手段以发展为最重要目标的发展中国家,中国及其他实行社会主义发展模式的国家以及台湾、南韩这些东亚新兴工业化经济(Newly Industrializing Economies)9都可归入此类。在这类政权下,固然缺乏政治民主,对公民的基本政治权力的保护也不够,但国家主导的发展战略促进了经济快速增长,并实行了比较广泛的社会福利。所以,从联合国发展署的发展报告来看,在这类国家中一般综合发展的指标(如贫富差距、人均寿命、卫生保健等)都超过其人均国民经济产值的水平10,社会经济发展的成果显示,缺乏政治民主的负面影响并不那么突出。从发展研究的经验分析中人们还发现,尽管这类政权各自的政治经济体制不同,政府在经济发展的功能上却非常相似。比如,在政府对经济发展的推动能力方面,无论是实行社会主义计划经济的中国大陆,还是实行资本主义生产方式的南韩、台湾、新加坡,都有明显的国家主导经济发展的特点。所以,有人把东亚的这两种政权都定义为发展主义的国家政权 (Developmental State)。11 此类政府为加速经济发展而直接干涉经济,其手段除了包括中国大陆那种国有制、直接控制规划经济发展的形式外,还包括在投资、外贸、税收、经济法规、技术引进、贷款上的区别对待、特别扶植政策。此类政权在经济起飞时期对政治民主的投入相形之下都非常有限。  

  当然,中国大陆与亚洲小龙相比,有一点很关键的区别,那就是在亚洲小龙的威权政权下,其社会层面和经济形态的自由度比中国大陆要大得多,因此其经济发展和民主化的条件就与中国大陆完全不同。索儒森指出了中国大陆与台湾经济发展经验的可比因素和不可比因素。在他看来,与中国大陆相比,台湾有四个有利之处:发展起点不同、没有采取中央计划经济形式而是采用了日本发展方式、在农业发展和工业战略上都比较顺利、有美国的支持和有利的国际经济环境。南韩的情况与台湾比较相似。  

  第二类威权主义政权都是实行资本主义发展方式的发展中国家,此类政权主要是以军人官僚集团代表的国家政权、跨国资本的利益代表、以及本国私人资本之间组成的同盟来统治。该类政权可以有效地在一个时期内推动经济增长,但因政权的性质所决定,它不强调财富再分配和社会福利,因此大多数民众并不能享受到经济增长的成果。索儒森认为,其最典型的代表是在军人政权时期的巴西。  

  第三类政权大部份是实行资本主义生产方式的发展中国家,不过政权本身既不促进经济快速增长,也不推行社会福利和财富再分配。此类政权的中心任务主要是,中饱精英统治阶级的私囊。这种政权大都是极端独裁专制的政体。在索儒森看来,这是发展中国家中最糟糕的政治体制和经济制度的组合。其代表是马科斯政权下的菲律宾(也有人称之为“裙带资本主义”Crony Capitalism)或蒙博托统治下的扎伊尔。  

  从这三种政权各自的表现和比较其对发展中国家的影响来看,政治民主既非不可或缺的经济发展成功的条件,但也并非毫无影响的非制约因素。索儒森也把发展中国家里实行民主制度的国家分为两类。第一类是社会上层精英统治的民主政权(Elite-dominant democracy),第二类是公众主导的民主政权(Mass-dominant Democracy)。第一种以印度和哥斯达黎加为代表;第二种他举了阿连德执政时的智利为代表。据他的观察,在这两种实行民主的发展中国家里,政权都未能有效地促进经济增长,所以国家的经济表现总的来说反而要比第一、第二类威权政权的经济发展差,而其政治制度的自身缺陷在某种程度上制约其经济增长。另外,他还发现这两类民主制度都相当不巩固、不成熟,其中还存在着一种政治稳定和政权推进经济发展的背离关系。在精英统治的民主制度下政治稳定是有一定保障的,特别是充份保护了精英集团占统治地位的社会结构,但这就削弱了政权有效推动经济发展的能力。而在公众主导的民主政权下,政府可以实行某些比较激进的发展经济的措施,但此类措施很可能会导致政治上的不稳定,而给代表独裁的政治力量卷土重来的可乘之机。阿连德政府被皮诺切特发动的军事政变所推翻就是例证。  

  索儒森还指出,发展中国家的民主有三种根本性的弱点。第一种是非常有限制的民主(Restricted),在此种情况下其政治制度虽然包含一定的民主因素,但在自由竞争、公众参与和社会自由程度上都有相当大的限制,原因是与前专制政权有紧密联系的精英集团往往为确保其政治利益而预设干涉民主程序的技术手段。他认为,智利的皮诺切特政权最后向民选政府交权的过程就证明了这种民主进程的根本弱点。第二种是脆弱未巩固的(frail and unconsolidated)民主,特别指非洲国家。其中最大的问题是,独立后的统治力量没有建立新的民主合法性的基础,所以其政权可能徒有议会民主的形式,实际出现的却是近似世袭制的个人统治(最典型的是军事强人政权)。第三种是被尖锐激烈的社会经济问题困扰的(plagued by acute social and economic problems)民主。这是发展中国家民主化过程中的普遍现象。主要原因是,社会经济危机导致专制政权的倒台,但专制政权的解体却遗留下非常严重的社会后遗症,在这种情况下,新的民主政权必须面对那些尖锐激烈的问题。这种困境无论在拉美、还是在东欧的前社会主义国家转型期都普遍存在。  

  但他也指出,虽然以上三种弱点明显存在,这并不意味着发展中国家的民主进程就一定是悲观的。他强调能够帮助推动发展中国家民主事业成功的两种途径:代表进步力量的新社会运动(自主的群众组织形成于专制时期,直接推动民主化进程)和代表民主社会基础的公民社会(巩固于转型期,帮助民主制成熟扎根)。索儒森对发展中国家民主化的分析是比较全面的。虽然他并不同意一般规律的民主和经济发展的Trade-Off,同时也认为民主化并不一定自然带来经济发展和社会福利的进步,但他承认,在威权发展主义政权和上层精英统治的民主政权中,确实存在着一种民主和经济发展的替代关系,不过这并非规律性的替代关系,而是有条件制约的、并且是或然的。他不接受威权──专制政体一定能促进经济快速发展的论点,所以他不认同为经济发展目的可以牺牲基本人权、政治自由等与民主相应的社会正当要求。总之,我们看到发展中国家的政治民主是一个非常复杂的问题,简单的以“冲突说”或“兼容说”来概括政治民主与经济发展的一般规律,并不能帮助我们廓清疑虑、建设性地解答问题,我们必须要作出更具体、更有深度的分析。  

  东亚发展模式与官僚──威权政权的关系  

  我们可以通过观察东亚发展的经验,近一步理解政治民主与经济发展的关系。在七十年代到八十年代的比较发展研究中,随着依附理论(Dependency Theory)开始边缘化,曾出现过一种非常有影响的理论,即官僚威权政权的理论(Bureaucratic-Authoritarian Regime)12。这个理论最早是用来解释拉美国家发展经验中的一个特别阶段,在这个阶段里,拉美几乎所有的民选政府都被军事政变推翻,然后被官僚威权政权所取代。这个理论认为,这种民主断裂(Democracy breakdown)的发生,是因为在特定的依附性的资本主义现代化发展过程中,政治、经济、社会变革中的内在紧张和矛盾冲突造成的。这类政权的特点是,掌权者大都来自组织复杂和高度官僚化的社会集团,如军队、政府官僚和大企业。这种政权不仅官僚化而且在政治上有明显的专制特点,往往用直接控制手段限制公众的政治参与,同时也推行特定的、排斥公众参与的经济政策来影响经济发展。这种政权的产生和演变是深化附依性资本主义经济结构的要求,比如,维持社会秩序和经济稳定才能保证(国际)资本的继续投入,而这种政权的核心实际上是跨国资本和官僚──威权政权的关系或同盟。  

  官僚威权政权理论要回答的中心问题并不是政治民主是否促进经济发展,而是在什么样的条件下这样的非民主甚至反民主的政权得以应劫而生,以及它和发展中国家社会经济结构的关系。在东亚国家里只有南韩和印尼比较接近拉美的官僚威权的军人政权形式,但也很难将其政权定义为与跨国资本的同盟,所以东亚与拉美的区别是很明显的。另外,南韩的军人政权从朴正熙到全斗焕时期的经济增长都比较成功,而苏哈托政权的大部份执政时期的经济发展都不成功,所以是否是军人主导的政权看来并不那么关键。在东亚四小龙中,除香港的情况特殊外,其他三个都有类似官僚威权的政权来成功地促进、甚至指导经济的快速增长。  

  那么,东亚的这种政权性质到底与经济发展有什么样的关系呢?海伽德(Stephen Haggard)认为,如果把东亚发展与拉美经验作个比较,东亚经验更能说明政权性质与一定的发展方向和工业化战略有紧密关系。13 比如,当国家的发展政策是出口导向的工业化战略,那么保证自己的劳动密集性产业的竞争力就成为政权的中心任务之一。在此情况下,统治当局和上层精英对劳工阶级的控制和政治排斥就非常重要。这种对劳工阶级和其他左翼社会团体的压制,同时也就削弱了民主的政治力量,从而帮助和巩固了政治及经济上层精英之间的联合阵线,以维持这个官僚威权的统治。另外,这种限制公众政治参与、推行严峻统治的政权,可以在极大的范围内运用强制性政策去支持它认为重要的战略性产业在国际市场上取得成功。内在的经济发展要求和外部市场条件都限定了政权的威权专制与非民主性质,但同时也帮助其完成了促进经济快速发展的任务。  

  当然,这类政权的存在都与冷战时期的国际关系有关,它们几乎无一例外地用共产主义威胁来延续军事政权或专制政府的合法性。同时,美国也把与共产党国家的斗争放在首要地位,在冷战的大部份时期,不管是独裁者还是专制政权,只要它坚决反共,美国就大力支持。这种支持除了包括军事援助外,还包括广泛的经济资助,如直接投资、技术转让、开放市场等。这些都是东亚经济起飞的重要条件。但这种冷战的外部环境也在变化中。所以海伽德指出,尽管东亚经济发展的成功经验从历史的角度看和官僚威权的政权相联系,但却不能在理论上得出一般性规律来证明此类官僚威权的政权能特别有效地解决与经济发展有关的问题。因为,东亚经验中复杂的政治、经济、社会、文化的组合关系并不具有普遍性,而冷战时期的国际关系也属于不太可能再现的特殊情况。

  但是,即便东亚经验的普遍性值得怀疑,它还是值得重视的。比如,从经济发展的角度讲,关键是政府能否在发展战略上作出正确决策和有无实施发展战略的能力,政权的政治属性和外部环境条件虽然有重要影响但仍非决定性的。比如,中国和南韩的政权性质不同,但都有过发展政策的成功和失败的经验教训;而南韩和菲律宾都曾获得大量的美援,但经济发展的成果却大相径庭。另外,此类发展型政权与拉美国家的情形相比有一个很重要的区别,即在东亚、特别是四小龙里,外国资本、特别是跨国公司的渗透和对国民经济的控制很有限,而本国资本受到政权的扶植却能有相当可观的发展。这当然都是特定的经济结构、政治条件的产物,政府的决策是建立在这些条件上的,并非是自主随意的政策选择。所以,从东亚经验来看,把这些经验概括成政权主动作出政策上的Trade-off、以牺牲民主的代价来推动经济发展,是不准确的。  

  除了成功的经济增长外,东亚的另一值得分析的特点是民主化的经验。自八十年代以来,比起拉美的民主化来,东亚的民主转型看来更成功。比如,南韩的两位前军人总统都已被民主政府的司法部门判了重刑(虽然后来都被赦免了),马科斯和苏哈托的下场也都不怎么妙。相比之下,那些被拉美民选政权赦免的前军人的日子要好过得多,例如智利的前军事独裁者皮诺切特下台后一直受到本国民选政府的某种保护,使他不至于被引渡到国外接受审判。所以一些左派人士不无道理地批评拉美新的民选政权为“选举制的威权政府”。14 当然,无论是在已完成民主转型的南韩,还是正在转型困境中的印尼,前政权的阴影和社会后遗症都与拉美国家的情况颇为相似,这说明了民主化过程的复杂性。  

  在分析东亚民主化的经验和教训时,还应注意到其社会形态及经济体制与中国大陆的区别。无论是南韩还是台湾的威权政府,其对社会的控制能力比实行专制统治的中国大陆来说都弱得多。从政治层面看,台湾的异议人士在六十年代就可以出版杂志向国民党的专制挑战,尽管时常被封被关;李敖可以把蒋家骂得狗血喷头,也不过是坐几年牢而已,比起大陆的遇罗克、张志新、李九莲的命运来说,那就算是好得太多了,中国大陆对异议人士的镇压几乎总是灭之于萌芽之中。在经济层面,民进党人的出头天与台籍资本势力的壮大不无关联,而在今天的中国大陆,独立的政治力量和经济力量很难存在,更别说结合了。在社会层面上,南韩和台湾也少有中国大陆的泛政治化倾向,保持着相当大的社会自由度,这些都给公民社会(Civil Society,也可称市民社会)的发展提供了有利条件,而公民社会的发展正是民主化的基础。中国大陆改革以来的经济发展接近了东亚模式的社会经济形态,这对将来中国民主化的发展会有至关重要的影响。  

  民主化还是民主社会工程?  

  观察民主化的过程首先要看民主化的前提条件,一般来讲这包括四个方面。第一是经济发展的水平,在这方面常用的经济发展指标(如国民总产值和平均个人所得)并不是最关键的,否则沙特阿拉伯和科威特早就应该是民主国家了,重要的是与经济发展伴生的社会教育水平的提高、工业化与城市化的程度、以及发达的公开的公共传媒。第二是政治文化,就是在社会上与民主制度相适应而起着支持作用的价值观和信仰系统。第三是一定的社会结构,主要是指那些民主化支持者的集团或社会力量,如中产阶级、劳工利益群体在社会上的重要地位。第四是外部条件,即政治、经济、意识形态的外部环境,有无支持民主化的国际潮流,相关重要国家(如美国)的特定政策倾向等。但以上所说的前提条件对民主化而言并没有一个固定的程序,政治文化和外部环境也是比较复杂的因素。所以,就民主化成功的可能性来说,仍要看每一国家经验的具体分析。  

  民主化的过程一般有三个阶段。第一阶段是准备阶段,主要特点是非民主政权在社会政治压力下解体;第二阶段是民主秩序开始成形,主要特点是制度建设;而第三阶段是民主制度巩固的时期,其标志并不仅是民主制度的建立,而是民主要成为社会政治文化的一部份。  

  那么,怎么分析民主化的成功,如何判断民主政体能否巩固呢?索儒森总结了大量关于民主转型的经验,他认为,有四个关键因素要考虑。第一是经济变革和政治变革的相互顺序和作用。我们知道,主导经济变革和政治变革的逻辑是不同的。比如说,经济自由化造成的社会结果经常是不平等的,有得益者和受损者。这样,不同的社会力量对经济变革的反应就不同,而这在政治变革中会反映出来,特别是在经济自由化的过程中受到伤害的社会集团会利用政治多元化的机会影响经济变革过程。据著名学者普热沃斯基(Adam Przeworski)对民主与市场关系的分析15,在两种最主要的分配社会资源的方式里,以市场规律为中心、建立在私人所有权基础上的个人选择(投资、劳动、消费)来决定分配的方式,从本质上来并不能满足对公平原则的社会需求;这就需要另一种资源分配方式,以国家通过等级税收、全民福利等政策,来调整社会资源的分配。  

  为了保证社会资源分配的公平,在自由平等原则和普选权条件下的代议制民主,就成为保证这第二种重要资源分配的合法且有效的方式。当有组织的主要社会力量表现出对社会公平原则的强烈要求时,第二种分配方式的实现才有了坚固的社会政治基础。所以,从顺序上来说,应是经济变革先行,经济变革促动经济增长、同时推动包括社会多阶层支持民主力量同盟的出现。这也说明,一般情况下在政治民主化的进程中,不可能也不应同时操作比较剧烈的社会、经济变革,因为那样很可能会破坏民主化进程所必需的妥协和稳定。  

  第二个决定民主化过程成功与否的重要因素是新政治规则的合法性。这里所说的新的政治规则的合法性,实际上接近韦伯所讲的理性──法律的统治形式。而这种新政治规则的合法性一定要被整个社会所接受,其重要标志是合法性的来源与合法性的代理人相分离。也就是说,政权的合法性并非由于领导者个人的道德、能力或魅力,而是由于领导人被选择的方式为整个社会所认可。用普热沃斯基的话来说,民主化最关键的一步,就是政治权力从一群人的手里转移到一组政治规则上。这种新的合法性的标准,是与许多发展中国家的个人统治(尽管有时是非常有能力的社会精英)的传统对立的,常常对在发展中国家巩固民主制度造成极大的威胁。  

  第三个重要因素是政治党派的制度化。普热沃斯基指出,民主化比旧的政治过程明显会增加一种“不确定”因素(uncertainty),即政治竞争过程的结果是不确定的。民主制的特点就是能把这种不确定因素制度化、规范化。当主要的相关政治力量都能将自己的价值和利益放在这不确定的民主过程中检验而能接受民主过程的结果时,民主制的巩固就有了保障。但在达到此种状态之前,不确定因素会带来社会力量之间的紧张关系。而这种紧张关系会影响社会力量继续支持民主进程。成熟稳定并且制度化的政党政治,可以降低不确定因素对民主进程的干扰,最后把“不确定”规范成为大部份社会力量能接受的一种政治预期。  

  第四个重要因素则是公民社会的形成和发展。一个能代表广泛社会力量的、由各种独立的社会团体和利益集团组成的公民社会,是民主制度扎根的根本保证。凡是公民社会比较发达的社会,民主化成功的可能性就要高得多。总的来说,任何发展中国家如果具备了这四个重要因素,那么它的民主化的成功和民主制度巩固的前景就非常乐观,反之亦然。  

  我们还注意到有一种把民主化视为全球普遍性的人类社会工程的观点。16 这种观点不注重分析民主的内涵和民主制度产生的条件,而主要把民主进程分解成一定顺序的可以操作的机械步骤,像公众对选举制的熟悉和训练、多党制的建立、独立媒体的出现、主要政治力量之间的讨价还价和妥协等。此种理论的主要贡献在于,强调了民主进程中细节和技术性问题的重要性。比如说,民主化进程中的保守派和激进派(仅对政治民主而言)的妥协是非常关键的,甚至可以说,民主进程能否顺利进行,很大程度上取决于妥协的方式和程度。我们知道,就是在工业化发达国家中的民主与实现社会公平的问题上,代表社会再分配的福利国家其实也是二战后社会妥协的产物。但这种民主工程的理论过于忽视实现民主的必要条件和发展中国家对民主制度要求的内涵,在理论和实践上都有明显缺陷。  

  结束语  

  从以上讨论中可以得出几点简单的结论。首先,政治民主与经济发展并没有一定的因果关系。经济发展的要求、社会结构的条件、政治力量的特定组合才是政治民主的关键。政治民主可以推动经济发展,但不稳定、不成熟的民主制度也可能阻碍经济的发展。简单地用民主制度为标准来指导政治改革会产生迷思。其次,民主制度既不是完美的政体,也非唯美主义的空中楼阁,而是一种与人类社会根本的社会公正原则相应的政权形式,是一种在一定条件下应运而生的政治安排。因此,尽管如阿玛蒂亚.森所说,民主的价值观已为人类社会广泛接收,但毕竟民主还只是人类选择的一种到目前为止相对较优的统治方式。森也只有在把民主制度看作是实现人类根本自由的一种形式的情况下,才宣称民主是目的。17 顾准的关于民主并非终极目的的看法,也许更接近我们这里所讨论的民主问题。18 如果人们接受了自由主义的经典看法,即自由主义是法的原则,而民主是实现这个原则的重要的决定方式(哈耶克语),民主也显然不应被看作是目的。  

  从五四运动到现在,呼唤“德先生”的呐喊一次次变成空谷足音,中国人对民主的追求简直是屈原《离骚》中“虽九死其犹未悔”精神的现代写照。但对民主的探求中不可或缺的是理性的照耀,否则我们真可能陷入“为民主而民主”的怪圈之中而不可自拔。  

  【注释】

  1 本文只是从一个特定的角度出发的关于民主问题非常初步的讨论,以介绍和评论几种有关理论为主。

  2 我们应注意到,尽管对这三个目标的定义有可能不同,但所有发展中国家对这三个目标在政治语言上都是认同的。所以我们的讨论不涉及对民主和社会公平的定义的争论;同时我们的讨论主要集中于政治民主与经济发展的关系,较少涉及社会公平的问题,虽然社会财富再分配和公平原则实际上与前两者的目的相关。

  3 参见Richard Sandbrook, The Politics of Africa’s Economic Stagnation, Cambridge University Press, 1985.

  4 参见Larry Sirowy & Alex Inkeles, “The Effects of Democracy on Economic Growth and Inequality,” Alex Inkeles, ed., On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants, Transactions Books, 1991.需要指出的是,对于政治民主的正义性,三种观点的争议并不大。

  5 有关东亚经验中的 “Trade-off”, 参见Steve Chan, East Asian Dynamism-Growth, Order, and Security in the Pacific Region, 2nd edition, Westview press, 1993. 有关“Distributional coalition,” 参见M. Olson, jr. The Rise and Decline of Nations}, Yale University Press, 1982.

  6 Seymour Martin Lipset, “Economic Development and Democracy,” in Political Man: The Social Bases of Politics, Johns Hopkins University Press, 1981.

  7 Georg Soreusen, Democracy and Democratization: Process and Prospects in a Changing World, Westview Press, 2nd edition, 1998.本文多从此书中引用有关民主化的理论。

  8 阿玛蒂亚.森,“民主的价值观放之四海而皆准”,《当代中国研究》(美国),2000年第2期。不过,森以前也曾批评性地指出,印度每八年因为营养不良或其他与贫困相关的疾病而导致的高人口死亡率所造成的死亡人口,与中国六十年代大饥荒所死亡的人口数目相当。见Jean Dreze & Amartya Sen, Hunger and Pubic Action}, Clarendon Press, 1989.近几年来,森更多地维护和强调民主的价值,这是个很值得分析的变化。因本文篇幅所限,这里只是简单提及,近一步讨论森的新着需要专文。以前森对中国经验的正面评价居多,但近年来他对中国经验的批评也增多了,例如他对“六四”天安门镇压事件就持严厉批评的态度。见Amartya Sen, “Human Rights and Economic Achievements,” in Joanne R. Bauer and Daniel A. Bell, eds., The East Asian Challenge for Human Rights, Cambridge University Press, 1999, p.93、p.95.有趣的是,森的看法在某种程度上与Samuel Hungtington对民主的看法的变化有异曲同工之妙,虽然两人在意识形态上相去甚远。Hungtington在《变革社会的政治秩序》中对民主问题并不看重,但在《民主的第三波》中,他视政治民主为中心任务。

  9 值得一提的是,南韩和台湾除在经济增长上的成功,在提供社会福利上的成果也比较突出。世界银行专门出版了The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy (Oxford University Press, 1993)来总结东亚的成功经验。

  10 参见UNDP, Human Development Indicators 1999, Cuba’s Real GDP per Capita Rank Minus its HDI Rank is 47, the highest in HDI index, p.135.其中大多数前社会主义国家在HDI index中的表现好过其经济发展水平的指标。

  11 有关Developmental State, 参见Chalmer Johnson, Japan: Who Governs? The Rise of the Developmental State, W.W. Norton & Campany, 1995; or Gordon White, Riding the Tiger: The Politics of Economic Reform in Post-Mao China, Stanford University Press, 1993.

  12 见Guillermo O’Donnell, “Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State,” Latin American Research Review, Vo.12, no.1, 1972; David Collier, ed., The New Authoritarianism in Latin America}, 1979.

  13 Stephen Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries, Cornell University Press, 1990.

  14 James Petras & Steve Vieux, “The Transition to Authoritarian Electoral Regime in Latin America,” Latin American Perspectives}, Vol.21, no.4, 1994.

  15 Adam Przeworski, Democracy and the Market, Cambridge University Press, 1992.

  16 Edward Friedman, The Politics of Democratization: Generalizing East Asian Experiences, Westview Press, 1994.

  17 Armartya Sen, Development as Freedom, New York: Alfred A. Knopf, 1999.

  18 顾准,《民主与“终极目的”》,罗银胜编,北京:中国青年出版社,1999年。

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