今天

谁来给香港政府建议?

28/11/17

作者/来源:黄伟豪 明报 https://news.mingpao.com

谁来给政府建议? 香港没有公共政策学院的奇怪现象

香港一直有一个很独特和奇怪、完全违反世界潮流和趋势的现象,就是到目前为止,仍未有一间似样的「公共政策学院」(public policy school)。而这并非只是一个教育问题,更加是一个不容忽视的管治缺陷。这反映了政府的管治困局:在处理的政策日趋技术化和複杂的年代,由政务官(administrative officer)主导的公务员系统早已超出负荷,但外界的支援却残缺不存。在内忧外患下,谁来给政府有效的政策建议?谁来确保建议的质素?成了一连串使人苦恼的问号。

在香港不断的政治争议下,很多人都忘记了香港的「城邦」(city-state)双重身分,它既像「国家」而又是城市的特殊情况。前者主要是体现在一国两制下香港可享有的涉及「国家」层面的权利、义务和制度,例如香港人可拥有高于中国内地人民的自由和权利,及香港仍然享有独立的司法制度等。

但在后者,作为一个先进经济体下的现代化城市,香港政府更有责任为市民提供高水平服务,及有效解决在不同政策范畴下,如房屋、教育、交通和医疗等各式各样的难题。可惜,很多人——包括了政府自己及反对它的抗争者——往往也只把焦点放在香港的「邦」的身分之上,在政治的层面下,争取权利和自由、开拓或捍卫政治权力的空间,而忘记了香港作为「城」的另一个身分和特徵,从而忽视提升其政策制订能力的重要。

在林郑月娥当上特首后,她的施政方向及香港面对的新的政治形势,亦使提升政府的政策能力的必要性和急切性大大提高了。新特首不打算在她的任内重啓政改,在没有进一步的政治发展和民主化下,政府更加有莫大的需要去提升其解决政策难题的表现,以维持政府的认受性及市民对官员的满意度和支持度。而且,中国内地不断透过经济融合,包括正大力推动的粤港澳大湾区计划,来拉近和模煳化香港和内地的分别。若特区政府不再强化其政策制订的能力,使香港的表现和发展再次突围而出,抛离和压倒区内的其他主要城市,恐怕长远来说,香港面对被「政治融合」的威胁,连一国两制也不保。

港府的回应似未完全对症下药

坦白说,特区政府也应该意识到这个问题的存在和严重性,但它的回应却似乎仍未足够及未能完全对症下药。虽然特首林郑月娥在施政报告中,提及要成立「公务员学院」及改组中央政策组成为「政策创新与统筹办事处」,但这两个改动各有其限制和不足。「公务员学院」可以对改善公务员的执行能力有帮助;但对政府来说,永远是制订良好政策,即是「do the right thing」(做对的事情),远比「do things right」(把事情做好)为重要。而不论是中央政策组,或「政策创新与统筹办事处」,也给人有点新瓶旧酒、换汤不换药的感觉。作为官方智囊,它未必能够给予政府最客观和最具公信力的建议。同样道理,现时很多民间的智囊,也因为其亲密或微妙的政商界背景,面对类似的忧虑。

所以香港有更大需要和迫切性设立「公共政策学院」,以提升政策制订者的能力及整体社会在这方面的质素。目前的荒谬现象是,当医生要入医学院、律师要入法律学院、工程师要入工程学院,馀此类推下,唯独是在香港的政策制订者,在拥有重大责任和权力前,不需要也不易得到相关的知识。因为香港的大学虽有齐医学院、法律学院、工程学院、商学院等,却偏偏没有「公共政策学院」。而政务官的「师徒制」政策训练方式,亦早已不合时宜。在政治问责下,政策建议的来源亦早已向外移(externalization of policy advice),他们已丧失了提供政策建议的垄断。问题因此不在需要性上,而是缺乏供应。

香港和世界脱节 远远落后

由于新特首有志香港向新加坡学习,我们亦不妨参考新加坡的情况。在新加坡,除了「公务员学院」外,还有新加坡国立大学李光耀公共政策学院作为政府决策的强大后盾。李光耀学院的成立,是依照美国哈佛大学甘迺迪政府学院(John F. Kennedy School of Government)作为蓝本,在出谋献策外,更是培训政策人才的重要基地。

但香港的情况是和世界脱节,在这方面远远落后。目前相关的课程只能零碎地寄居于规模较细的学系之内。因公共政策是跨学科(interdisciplinary)的领域,全球的趋势均是独立成科,拥有自己的学院。在美国,除了哈佛外,很多老牌名校包括普林斯顿大学及哥伦比亚大学,一早已成立自己的独立学院。在英国,牛津大学和伦敦政治经济学院(LSE)等知名学府也有自己的政府学院。甚至是近在咫尺的内地,也有无数的大学包括在北京的清华大学和人民大学,设有公共管理学院。

把政策人才摇篮和宏观政策分析的中枢设在大学,而非政府之内,有很多好处。首先是大学的立场较开放、形象中立,避免了很多政治和利益上的冲突。在教学、研究和政策分析及建议上,由于大学要遵守严格的学术标准,及必须结合理论和实证,大大减低了学院沦为「洗脑」或政治宣传工具的忧虑。更重要的是「退一步海阔天空」,在抽离一点下,大学更能给予现在或未来的决策者更广阔的视野和胸襟。

回归后出现的政策制订缺口

没有以大学为基地、以知识与理论为基础的「公共政策学院」,而只有政府内部和由政商界主导的智囊下,不但阻碍了「管」、「学」交流,更不利大学与政府协作,达至以理性分析和以证据为本(evidence-based)的政策制订。

与此同时,也使香港在回归之后纯官僚主导的政策制订年代已一去不返下,出现了一个重大缺口,无法和其他发达和成熟的国家或地区一样,形成较健全的政策生态环境,严重拖低了政府的施政能力。

作者是香港中文大学公共政策研究中心副主任

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《新加坡文献馆》