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新加坡与中国的公务员制度建设比较

01/10/06

作者: 彭文民

[内容摘要]近年来,新加坡在公务员制度建设上,取得了辉煌的成就。通过对新加坡与我国公务员的录用制度、财产申报制度、工资福利制度、礼品接受制度等制度建设的比较分析,可以得出应当从强化公务员录用、辞退制度和加强激励、监督制度两方面加强我国公务员制度建设。

[关键词]新加坡;中国;公务员制度建设;比较

[作者简介]彭文民,河北艺术职业学院院长,副教授,天津师范大学政治与行政学院博士研究生
新加坡面积狭小,自然资源匮乏,但自1965年独立后,仅用了20多年的时间,就成为一个初步现代化的国家。新加坡在短时间内取得这样的成就,原因是多方 面的,其中健全的公务员制度为新加坡的经济发展提供了有力的制度保障。本文通过对新加坡与我国公务员制度建设的比较,为我国的公务员制度建设提供有益参考 与借鉴。

一、公务员的录用制度比较

新加坡的公务员考试制度除强调公开、公平、择优录用和一定的学历资格条件外,还对应聘者品德、修养等个人背景情况审查非常严格。应聘者一旦被发现私生活不 检点或者有不良嗜好,即被拒于公务员队伍之外。之所以采取这种措施,是因为新加坡一向将保持公务员队伍的“廉能”视为有效治理国家的必要条件。学历资格和 考试,大致可以反映应聘者是否符合“能”的要求,但是不能考察出应聘者在被录用为公务员之后是否能做到“廉”。为了保证进入公务员队伍的人员具备良好的素 质,减少公务员贪污腐化的现象,新加坡政府把录用前的品德修养审查视为防止公务员贪污腐化的有效办法。通过对应聘者的品德、修养等个人背景情况进行严格而 详细的审查,防患于未然,有效地防止那些染有不良嗜好和品行不端的人进入公务员队伍,为政府机构的廉洁运作创造必要的条件。在新加坡,对于法定上任的国家 公务员还规定必须在法院宣誓官面前进行出任宣誓。通过宣誓激发公务员对自己即将从事的职务的神圣感以及对自己行为的自律感。

与新加坡公务员录用制度相比,我国的公务员录用制度在贯彻公开、公平、竞争、择优原则方面还应当加大力度,尤其应当增加公务员录用后期工作的透明度,强化 对录用工作的监督制约机制,不能仅仅局限于对各部门录用结果的审批,还要有其他更有效的措施。如:对于容易出现纰漏的公务员录用后期工作除了本机关人事部 门负责以外,还应当有人事主管部门的监督性参与;要向条件较好而未被录用的人员说明理由并允许其申诉;要加大查处录用工作中的违法乱纪行为的力度,等等。 另外,从新加坡的经验我们可以发现,要形成一支高效、廉能的公务员队伍,光有“公开、公平、竞争、择优”的考试形式还远远不够,还应强调公务员录用过程中 对应考人员政治、道德品质的考察,坚持德才兼备的方针。考察政治、道德品质主要有两种方式:一是审查应考人员的档案材料,二是向应考人员所在单位、学校等 了解其一贯的表现。在这两种方式的考察过程中必须做到在广度上要加大范围、深度上要考察彻底。

二、公务员财产申报制度的比较

新加坡公务员财产申报制度比较完备,它具有下列主要特点:一是财产申报的对象范围相当广泛,所有公务员都在申报之列;二是申报内容涉及公务员财产和利益的各个主要方面,不仅包括本人的财产和利益,还包括配偶、共同生活家庭成 员的财产、利益;三是部门负责人和专门机构承担对申报材料进行审查的主要责任。这些特点使新加坡公务员财产申报制度行之有效。财产申报对象和内容的广泛, 有利于政府对每一位公务员进行全面的监督。强化部门负责人的责任,则有利于各部门增强对本部门公务员约束和监督的自觉性。

我国目前还没有实行针对所有公务员的财产申报制度。考虑到政治、经济体制的特点,我国财产申报制度的对象范围既包括一定级别以上的公务员,也包括一部分非 公务员的其他国有单位领导人。根据1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,各级 党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上(含县、处级)领导干部,和社会团体、事业单位的县(处)级以上领导干部, 以及国有大、中型企业的负责人,必须依照规定申报收入。应该说,上述县处级以上领导干部是监督的重点对象,因为他们掌握较大的权力,相应地所具备的以权谋 私机会较多。理想的财产申报制度应当是针对每一位公务员的,但是由于我国公务员队伍庞大,如果实行全面申报,成本过高而且效益不一定好,因而目前尚不具备 实行全面申报的条件。随着经济发展水平的提高,今后仍应当逐步扩大财产申报的适用范围,特别是要将经济管理部门、行政执法部门和司法部门的一般干部以及乡 镇一级的基层领导干部也包括进来。

三、工资福利制度的比较

新加坡政府认为,与其让公务员通过不法途径获取钱财,不如给予其优厚待遇。也就是说,虽然政府实行高薪养廉需要投入大量的资金,但是与因公务员贪污腐败而 给国家和人民利益造成的损害以及因优秀人才的流失对政府有效运作的影响相比,这种投入是值得的。新加坡公务员的总体工资水平比社会平均工资高了很多,而且 享有定期休假,退休后享受养老金、提高福利待遇等政策。20世纪80年代以来,新加坡以“高薪养廉”为特征的公务员工资薪金制度,尽管还争论较大,但被越 来越多的国家效仿。客观地说,在多数实行高薪养廉的国家,反腐败是卓有成效的。

在我国,长期以来对是否应当在公务员中实行高薪养廉存在较大争议。持肯定主张者以许多国家实行高薪养廉制度取得的良好效果为证,主张在我国实行高薪养廉也 将是防止腐败的有效措施。但是也有相当一部分人反对高薪养廉的主张,认为高薪养廉是与马克思主义的公仆理论和中国的社会主义性质相背离的。还有一部分人认 为,尽管高薪养廉有利于控制腐败,但是我国目前尚不具备高薪养廉的条件。我们认为,工资福利水平较高与廉洁之间、工资低廉与腐败之间并没有必然的联系,但 适当提高公务员的工资福利水平对于其专注于自己的政府服务职责还是有一定作用的。另外,实行高薪,由于提高了贪污腐败的代价,因而在理论上无疑是有利于廉 政建设的。但是实行高薪本身有其消极的一面,同时还必须具备一定的前提。前提之一就是国家必须具备相当的财力,能够支付公职人员的高工资。目前我国还处于 社会主义的初级阶段,各方面建设所需的资金庞大,国家还没有财力大幅度提高公务员工资和福利待遇。因此,对于我国公务员的工资福利制度要与我国的国情相适 应、又要着眼于公务员制度的有效性。

四、公务员礼品接受制度的比较

作为一个商品经济高度发达的国家,为了防止公务员利用职务便利从一些交际和应酬中获取好处,新加坡法律明文规定, 公务员不能接受礼品馈赠和饮宴邀请等,一经查出,以贪污论处。根据新加坡《公务员指导手册》第207条的规定,政府公务员不得为下列目的索取或接受作为鼓 励或报答的任何报酬:(1)实施或不实施某种官方行为,或者帮助妨碍、拖延、阻挠或避免某种官方行为;(2)帮助某人获得或阻止其获得合同或利益。而公务 员禁止接受的”报酬”包括:(1)金钱或任何物品、贷款、赏金、酬谢、佣金、有价证券或其他任何形式的财产或财产性利益,无论这种财产为动产或不动产; (2)任何职位、就业或契约;(3)任何贷款、义务或其他责任的偿付、放弃、免除或取消,不论这种偿付、放弃、免除或取消是全部的还是部分的;(4)任何 其他各种服务、恩惠或好处。从上述规定可以看出,新加坡所规定的公务员禁止收受的”报酬”,涉及的形式是相当广泛的,而且并不因为礼品的价值小而允许公务 员接受。

我国对禁止党员干部收受礼品有过多次规定。1993年4月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和 赠送礼金、有价证券的通知》指出:”各级党政机关及其工作人员(包括离休、退休干部和受党政机关委托、聘任从事公务的人员),特别是领导机关和领导干部, 在公务活动中包括礼仪庆典、新闻发布会和经济活动中,不得以任何名义和变相形式接受礼金和有价证券。1993年10月5日《中共中央、国务院关于反腐败斗 争近期抓好几项工作的决定》规定:党政机关县(处)级以上领导干部“不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券”,“不准接受下属单位和其他企业事业单位赠 送的信用卡”。1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》第2条规定:“党 和国家机关工作人员在国内交往中,不得收受可能影响公正执行公务的礼品馈赠,因各种原因未能拒收的礼品,必须登记上交。”在这些规定的基础上,为进一步促 进党员干部廉洁从政,中共中央于1997年3月28日发布了《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则(试行)》。这是我国建国以来颁布的第一个专门的廉洁从 政纪律规范。其第1条规定,”党员领导干部要廉洁奉公,忠于职守。禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益。不准有下列行为:(1)索取管理、服务对象 的钱物;(2)接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请;(3)在公务活动中接受礼金和各种有价证券;(4)接受下属单位和其他企业、事业单位或者个人 赠送的信用卡及其他支付凭证……”根据上述规定,党员领导干部不准主动地采取提要求、暗示等方式向接受管理、服务的当事人要钱、要物,不准接受与执行公务 相关联的、与正常履行公务相冲突的礼物馈赠和宴请,不准在国内和对外公务活动中接受现金、代币购物券、礼仪储蓄单、债券、股票及 其他有价证券,不准接受下属单位和其他企业事业单位或者个人赠送的信用卡及支票等支付凭证。凡违反规定者,依照《中国共产党纪律处分条例》的规定,将受到 批评教育、警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分,构成犯罪的,还将依法受到刑罚处罚。《中国共产党领导干部廉洁从政准则(试行)》借 鉴了国外公务员廉政制度的许多经验,对于进一步推动我国的廉政建设和党的建设将发挥重要作用。但是它只是一个党纪规范,而不是法律或行政法规。它还不适用 于公务员中的非党员和县(处)级以下的普通党员干部。另外,新加坡的经验告诉我们,在加强廉政建设方面,不断完善法律和制度固然十分重要,但是更重要的是 执法、执纪。只有对每一个公务员都提出严格的廉洁要求,并且不分地位高低,对违法违纪者发现一个查处一个,才能培养公务员高度的廉洁自律意识。而全体公务 员的廉洁自律水平,恰恰是能否建立和维持一个廉洁政府的关键所在。

通过以上对新加坡和我国公务员制度建设的比较分析,我们不难发现新加坡公务员制度建设在一些方面已相当完备,而我国公务员制度建设则需要进一步加强和完 善。具体来讲我国的公务员制度当前应加强两方面的制度建设:第一,强化公务员录用、辞退制度的条件和程序建设。录用公务员不仅要通过严格的笔试和面试,而 且要注重对其在校成绩、表现或其过去工作情况的考察,强调综合素质(包括心理素质、政治素质、思想素质、专业素质等)均衡与专业素质突出相结合的原则。辞 退公务员也要有严格的条件和程序。公务员队伍只有能进能出才有活力,但进出必须有严格的条件和程序才能保证公平和效率。第二,加强激励、监督制度建设,提 高公务员制度的效率。新加坡公务员制度中公务员财产申报制度的广泛性、工资福利制度的优遇性、礼品接受制度的严格性都加强了对公务员的激励和监督,从而提 高了公务员制度的效率。我国也应建立完备的激励、监督机制。

“它山之石,可以攻玉”。新加坡公务员制度的成功之处值得我们借鉴,但新加坡毕竟是资本主义国家,它面临的矛盾和问题也不少。因此,我国的公务员制度建设 一定要立足我们的国情,从中国共产党领导的社会主义初级阶段这个基本国情出发来加强我国的公务员制度建设。

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《新加坡文献馆》