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新加坡城市管理模式及其借鉴意义

02/06/05

作者:曲华林 翁桂兰 柴彦威

摘要:城市管理对城市可持续发展具有十分重要的作用。文章在对新加坡城市管理进行实地调研与对比分析的基础上,总结出新加坡城市管理模式及其特点,并提出其对我国城市管理的借鉴意义。

关 键 词:城市;管理模式;新加坡

1 新加坡城市管理组织模式

新加坡是一个城市管理十分成功的国家,建国以后从一个“脏乱差”国家变成了国际公认的“花园城市”,形成了一套比较成熟和完善的城市管理模式和方法,成功地在世界上树立了它的城市品牌。因此,国内城市规划、管理学界从不同角度对新加坡的城市规划、建设和管理进行了大量的研究和探讨。基于此,天津经济技术开发区规划建设管理局与北京大学城市与区域规划系共同开展了国内外城市管理模式的比较研究。文章即是对新加坡城市管理实地调研后的理论总结。特别是选择了其中的一个市镇——马林百列市,对其城市管理的组织形式、操作模式及存在问题等进行了深入细致的面谈与实地考察。目的是总结新加坡城市管理的模式、方法与特点,提出对我国城市管理的借鉴。

1.1 城市管理组织模式

新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局负责。这3个部门除了经常性的交流之外是相互独立的。其中,环境卫生署和公园及康乐局都属于政府公共部门,环境卫生局负责城市中的公共卫生,公园及康乐局主要负责城市中的园林绿化管理。市镇理事会是1988年以后,新加坡政府依据所颁布的市镇理事会法令,在全国各个市镇分别成立的,是新加坡城市管理的主体,它负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。它的职责类似于城市社区物业管理,主要负责对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等,而与物业管理不同的是它属于法定机构。

1.2 市镇理事会的组织与职能

新加坡市镇理事会隶属于国家发展部,由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成,是城市公共社区和物业管理机构。它成立的目的是为了让居民能够更多地参与城市管理,让国会议员更多地施展其领导才能。市镇理事会负责新加坡城市管理中最日常的工作,在城市管理中发挥了极其重要的作用。目前,新加坡有16个市镇理事会,每个市镇理事会负责对其所管辖的市镇进行物质环境的管理,由于政府希望体现出不同市镇城市管理的产业,因此每个市镇理事会具体的组织并不完全相同,这里以马林百列市政理事会为例,说明市镇理事会的基本组织模式。

马林百列市镇理事会的各个部门中,除了保证其本身发展所需的财务、公关等部门外,其重点部门是产业部门,它是城市管理职能的主要行使部门。该市镇理事会的产业部门按照选区分为7个分部门,分别由7个产业经理分别对其进行管理。每个产业经理管理4~6个执行人员,这些执行人员即是各选区内城市管理的执法人员,他们随时进行巡视,发现有违章行为则进行执法。该市镇理事会的机构设立体现了其分区管理的思想,它使得管理工作职责清楚而高效运行。

2 新加坡城市管理方法体系

新加坡城市管理建立了一套完善的方法体系,其中建立完善的城市管理法规体系、罚款制度、考评制度和对管理资金的经营是城市管理的基本方法,它们构成了新加坡城市管理方法体系的基本内容;同时还阶段性地开展城市管理宣传教育、评比活动和全国运动,作为城市管理的辅助手段推动城市管理工作的进行。此外,还通过市民参与城市管理来保证城市管理有效地进行。

2.1 完备的城市管理法规体系

新加坡城市管理方法中最根本的是建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。完备的法规体系是新加坡法制化城市管理的基础。其特点:(1)完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法,做到了“无事不立法”,使城市执法人员的每项工作都有法可依。(2)操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定,既避免执法随意性又增加了可操作性。

2.2 严格的罚款制度

新加坡良好的城市环境很大程度上是依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。它在培养国民良好的行为,使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。其特点:(1)罚款名目繁多,几乎涉及所有公共领域。(2)罚款数额大。(3)执行罚款严格。政府对于执行罚款给予高度重视,通常派专人进行监督。

2.3 可操作的城市管理考评制度

建立一套完备的、操作性强的考评体系也是新加坡城市管理的一个有效方法。通过对马林百列市考评体系的调查发现,其考评项目非常体系化,对每项指标都有十分具体的评分标准,这就减少了考评中的人为主观评判程度,硬化了考评工作。其考评项目主要分为城市硬件设施的维护管理和城市的清洁管理两大类,包括建筑物、公共电器、卫生、电梯、娱乐设施、开敞空间等方面。

2.4 城市管理资金经营

新加坡在进行城市管理的过程中十分注重对城市管理资金的经营。市镇理事会的主要经费来源是按月收取居民的杂费,占总费用的70%~80%;而政府根据所收取杂费的一定比例(一般为20%~30%)进行补贴。市镇理事会对管理资金的运营合理而高效,大部分直接投入到日常城市管理中,而将其余的一小部分投资商业与服务业,通过市场运作,使管理资金增值,以增加城市管理的经费。

2.5 促进公民参与管理

城市管理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用。因此,新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。我们所调查的马林百列市镇理事会除了有7位国会议员外,其余理事都是从居民中选出来的社区基层领袖。此外,市镇理事会每2个月召开一次理事会会议,理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。可见,通过市镇理事会这样的组织,使得居民以城市管理者的身份进行参与,同时也使管理更加符合公众的需求。

2.6 城市管理的辅助手段

2.6.1 广泛的宣传教育。在依法严格管理城市的同时,新加坡政府也十分重视教育工作。在机关、学校和其他单位,都把“遵守法律、遵守公德,爱护公物、为社会做贡献,为国家增光彩”作为重要的教育内容。政府还经常利用大众传媒,对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等。同时,在每项城市管理法规颁布的初期,政府也利用媒体进行广泛宣传;宣传期过后再进入执行阶段。

2.6.2 定期的评比活动。新加坡政府通过评比活动考核一段时期内各个市镇理事会城市管理取得的成绩,同时也调动城市管理人员和居民的积极性。每年都会在16个市镇理事会之间进行一次最清洁组屋区比赛,每个市镇理事会提交两个组屋区和两个熟食中心参加比赛,主要考察维修清洁和居民的参与情况。

2.6.3 全国性社会教育运动。新加坡自从成立以来,前后开展了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。全国性运动的第一阶段是政治领袖指出一个需要纠正的问题。第二阶段是一位政治部长宣布运动开始,发表演说并解释推行这项运动的理由。大众传媒和人民协会以及其下属的众多民众联络为这项运动广为宣传。最后一个阶段是当局通过制定高额罚款及与警察经常保持警惕的方式,以确保各项全国运动的成功推行。

3 新加坡城市管理的特点

3.1 规划、建设和管理相分离

“建管分离”是城市管理的一个重要原则,新加坡在这方面做得十分成功。该国的城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局负责,它为城市的建设和管理制定宏观的框架;城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责;城市管理职能则主要是由市镇理事会行使,同时还有园林部门和卫生部门共同参与。各部门之间除了定期进行交流外,一般相互不干涉各自的职权范围,权责明确,便于城市管理规范化进行。

3.2 法制化的城市管理

新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理,这也是它成功的最重要经验。首先建立一套完备的城市管理法规体系,同时,城市管理的执法力度很大,“严”字当头。另外,还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。

3.3 重视宣传教育

新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”,要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为,这就要依赖于广泛的宣传教育。因此,政府不断以各种形式对其居民进行城市管理方面的宣传教育,使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。

3.4 与城市管理相关单位及个人的有效沟通

新加坡城市管理的主要负责机构———市镇理事会,把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴,始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈,通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民,同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。此外,市镇理事会还定期与建筑、清洁和维修承包商会面,特别是重视与最基层的清洁员工进行定期交流。

3.5 开展评比活动与全国性运动等

新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等城市管理辅助手段有针对性地解决城市管理中的问题。通过这些运动的开展,使城市管理者和普通居民对需要解决的问题有更深入的认识,对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。

3.6 管理人员认真负责,政府官员以身作则

新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作人员每天早上都巡视公园、绿地、街道等,下午对有损坏或者不合要求的地方要开会或写报告,并在几天内派人去整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作十分重视,经常亲自上街巡视,一旦发现问题马上让总理署打电话过问,几天内还要派人亲自去检查。政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。

3.7 充分发挥基层领袖的协调作用

新加坡不但以法制来保证城市管理工作的权威性,同时也充分利用基层领袖的作用以解决硬性执法中不易解决的一些难题。市镇理事会在进行执法或者协调城市管理中以执法者身份出现常常难以调解的难题,通常就请出相应选区的基层领袖进行调解。

4 新加坡城市管理的借鉴意义

4.1 健全的城市管理法规体系

新加坡城市管理的成功在很大程度上是由于它建立了一套健全的城市管理法规体系,使得城市管理完全成为一个法制化的过程。我国城市管理方面的法规体系还很不健全,城市管理中的人治现象还比较普遍。因此,我国城市需要借鉴新加坡的经验,急需健全一整套城市管理的法规体系。

4.2 执法过程中“严”字当头

新加坡城市管理执法过程中始终突出了一个“严”字,执法如山,毫无例外。我国城市也应当逐步实现法制化管理,不但要健全法规体系,还应当严格执法,在法律面前不讲人情,没有“下不为例”。

4.3 循序渐进执法,教育与惩罚相结合

循序渐进地执法有利于居民对法律法规的充分了解。我国在城市管理过程中也应当借鉴新加坡的执法经验,首先对城市居民进行法制教育,让居民充分了解法律法规的内容,然后再进行严格的执法。这样可以避免居民因为不懂法而违法,也便于进入正常执法阶段后能够高效严格地执法。

4.4 城市执法“硬中有软”

法制手段是一种硬性管理手段,它在保证城市管理权威性的同时,又常常会在管理过程中由于缺乏灵活性而使工作复杂化。我国的城市管理通常都是执法人员强行执法,很少有借助居民进行协调的,这样的执法通常效果不好,容易影响执法人员的形象。我国城市管理一方面应当严格执法,另一方面也可以让具有权威性的居民参与到城市管理中,让比较有威信的居民以朋友的身份出现,协调执法中的“钉子”问题和一些不容易处理的纠纷,从而形成硬性执法中的“润滑剂”,使执法工作能够顺利开展。

4.5 城市管理相关部门有效沟通

我国在进行城市管理时常由于缺乏沟通而产生交叉管理或相互推诿的现象。借鉴新加坡的经验,加强相关部门之间以及城市管理部门与居民之间的有效沟通,减少城市管理中人力物力的浪费,就显得很有必要。

4.6 加强精神文明建设

新加坡对于东方文化及儒家文化的倡导,使得从政府官员到具体管理人员都具有很强的责任心,同时,这也培养了居民对于国家公共环境的强烈责任感,因此新加坡城市管理能够成为世界各国学习的榜样。中国作为儒家文化的发源地,更应当将它发扬光大,以精神文明建设推动城市管理。

4.7 适当运用城市管理中的全国性运动新加坡大量的全国性运动虽然在一定程度上推动了城市管理工作的进行,但是过多的运动也会影响运动的效果,浪费大量的财力物力。因此,我国在进行城市管理时,一方面应当开展一些城市管理运动,将常规的城市管理工作推向新的阶段,但同时也应当注意适度的原则,将城市管理运动作为推动城市管理的一个辅助手段,而不是完全依赖它。

综上所述,高效可行的城市管理能够预防和治理城市发展过程中的各种“城市病”,从一定意义上说,城市管理可以成为一个城市与地区经济发展的主要推动力。新加坡的城市管理模式和方法在我国有很强的实用性。但也存在不足和不适合我国具体情况的地方。因此,在借鉴的同时要结合我国城市自身的情况,有选择性地借鉴其先进经验与方法,使我国的城市管理逐步走向成熟,实现城市管理的法制化、正规化,从而最终实现城市社会与经济的可持续发展。

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《新加坡文献馆》