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新加坡的环境管理及启示

24/01/07

作者:吴文庆 日期: 24-1-2007 来源:http://www.cn-hw.net/article/sort054/2007/200701241951.shtml

一、总体评价

新加坡以环境整洁、优美而闻名于世,被誉为“花园城市”,无论是道路、商场、旅游场所、小贩中心(提供丰富、卫生的饮食服务),还是学习、办公、 生活的场所都是干干净净的,废物箱设置合理、充裕;市容怡人:广告设置与周边和谐,架空线全部入地,乱设摊、乱招贴很少,乱晾晒几乎不见。

新加坡废弃物管理的基本方针,一是建立可靠的垃圾收集与处理系统;二是大力提倡废弃物的减少与再循环;三是通过公众教育形成良好社会氛围。

废弃物的大分类:原则上分住宅区与小型商业垃圾、工业与大型商业垃圾两大类,这一分类与收集系统有关(可以有不同的收集公司提供服务)。

废弃物的小分类:政府规定收集公司必须提供分类收集服务,四种废弃物应分类回收(纸、塑料、玻璃、金属(易拉罐等)),其它分类都由收集公司自行确定。

二、环境管理的主要特点

1、完善的城市管理组织架构 新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局、市镇理事会以及环境与水资源部下的环境局负责,这3个部门除了经常性的交流之外是相互独立的。其中,环境局和公园及康乐局都属于政府公共部门,环境局负责城市中的公共卫生,公园及康乐局负责城市中的园林绿化管理。市镇理事会是1988年以后,新加坡政府依据所颁布的市镇理事会法令,在全国16个市镇分别成立的,是新加坡城市管理的主体,由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成,属于半官方半民营性质。其服务类似于社区管理服务中心,主要负责对社区公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等。它成立的目的是为了让居民能够更多地参与城市管理,让国会议员更多地施展其领导才能。市镇理事会的工作人员不是 国家公务员,薪金根据每年的工作绩效核定一次。市镇理事会的主要收入是向居民收取杂费,各项开支每年采取相应形式向社区居民公布。市镇理事会每年的工作绩 效由社区居民打分评议,政府有关部门统一收集排列名次,视情奖惩。新加坡的城市管理有了这么一个比较合理的体系,加上一支精干的工作人员队伍,整体工作效 率相当高,环境管理作为城市管理重要的组成部分,借助这一体系也就有了扎实的组织基础。

2、严格的行政执法 新加坡有“罚款城市”之称,街道上、组屋区、车站、车厢内到处可见罚款警告牌,而且这些罚则是认真执行的也是起作用的。新加坡法律不但严格而且具 体,新加坡的很多法规没有自由裁量,严谨的执法环境是新加坡环境清洁的重要保障。例如:在地铁里不允许吃任何食物,不允许喝饮料,否则罚款500新币;在地铁中吸烟,更是罪加一等,罚款1000新币;甚至连在公共厕所便后不冲水都属于违法,一经发现,轻则罚款150新币,重则500新币;对于破坏公共设施 者更为严厉,脱光了衣服进行鞭刑。有了严厉的规定和毫不留情的执法,再加上常年不断地宣传教育,使得每个新加坡人从小就树立了法律意识和保护环境的责任意 识,因此就能够把热爱国家、爱护城市融入每个公民的实际行动中。 新加坡资政李光耀曾说:“维系一个优雅社会需要纪律与秩序,维护纪律就如维护健康一样,要持之以恒,不能以为身体健壮了就停止运动。”新加坡的文 明素质是不断教育、长抓不懈的结果。一旦人们养成了讲文明的习惯,就会自然遵守社会公德。新加坡虽然管理很严,但却很难看到警察。能够做到这一点,原因有 三:一是人们法治意识强,自觉守法;二是对违法者处罚极严,人们不敢违法;三是采取了现代化的监控手段,不需要把警察摆在街面上。

3、成熟的市场化运作 私营化、招投标、合同化、产业化、公开化等一系列市场化运作方式在新加坡的废弃物处理方面已习以为常,工商业垃圾的收集于建国初期就市场化了,居 民生活垃圾的收集也于1999年完成市场化(私营化),城市保洁的市场化几乎同时完成。对招投标的对象有要求且是公开的(透明度相当高,竞争很激烈),标 准、规范、要求等都具体地写入合同,一切按合同办事。总之通过市场化运作既提高了工作效率,又降低了经济成本。

4、有效的污染者付费原则 通过学习考察我们深深感到污染者付费原则在新加坡得到了较好体现,在生活垃圾收集方面实行收费制度,而且与数量挂钩,人们已普遍接受和适应;在工业垃圾收集处理方面,建筑垃圾、废木料等都是产生者付费(当然象电子垃圾、废塑料等含金量较高的还是要收购)。污染者付费原则的实行既推动了资源回收产业的发展,又促使产生者将垃圾减量化。

5、深度的资源化利用 新加坡由于国土资源、原料资源等都十分有限,因此发展循环经济、将垃圾变废为宝已成为新加坡废弃物管理的主要方针,既可以减少处理垃圾所需的土地 资源又可以为工业生产提供宝贵的原料。新加坡垃圾再循环计划涉及家庭垃圾、工业垃圾、商场垃圾、公共场所垃圾、酒店垃圾、学校垃圾等,覆盖面之广令人叹服,其中家庭垃圾的资源化利用通过绿色环保袋行动已深入人心,每年还有一个再循环日,掀起高潮。一些废弃物在循环利用过程中物尽其用的做法也给我们留下深 刻印象,如废纸回收后,再生利用厂还要细分成黑白纸、旧报纸、黄板纸、道林纸等,作为原料分类出售、分别利用,碎纸花还可以作为马坊的铺料。建筑垃圾的再 生利用同样如此,废钢筋但且不论,泥沙都要回收利用,实在不能利用的送焚烧厂发电。目前新加坡垃圾再循环利用率已达49%,2012年争取达到60%。

6、广泛的公众参与 新加坡环境的社会管理“3P”模式很有特色即“people(市民)、private(企业)、public(政府)”,通过公众教育、社会志愿者、全国性 的宣传活动等方式让更多的市民、企业及全社会投入到建设环境、爱护环境之中。新加坡自从成立以来,前后开展了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保 持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。全国性运动的第一阶段是政治领袖指出一个需要纠正的问题。第二阶段是一位部长宣布运动开始,发表演说并解释推行这项运动的理由。大众传媒和人民协会以及其下属的众多民众联络为这项运动广为宣传。最后一个阶段是当局通过制定高额罚款及警察经常 保持警惕的方式,以确保各项全国运动的成功推行。新加坡的社会团体也很发达,例如在公厕方面就有卫浴文化协会、世界厕所组织等,这些社会团体已成为新加坡 环境社会管理“3P”模式良好的载体,为推进环境管理发挥着巨大的作用。

三、对上海环境管理的启示 他山之石,可以攻玉。

学习借鉴国外城市环境管理的成功经验,对于正努力建设国际化大都市的上海,是十分必要的。学习、研究和借鉴新加坡环境管理经验的目的和出发点,在于启迪我们的思维,开阔我们的视野,以更好更快地寻求自己的发展道路。

第一、政府充分运用规划宏观控制环境管理。新加坡的土地规划由市区重建局负责,将环境管制纳入土地规划,从土地性质着手预防环境污染。新加坡有不 少工业园区,其选址相对集中,远离住宅,通过量化风险评估(QRA)确保“三废”得到安全处理。土地规划中确保有足够的土地建设环境基础设施,如垃圾收集、处理设施等,同时也会对废弃物循环利用的企业用地给予优惠供应,上海的土地规划应好好借鉴。环境专业规划方面 ,新加坡有绿色行动计划(编至2012 年),该行动计划与上海的环保三年行动计划有相似之处,涵盖了大气质量、水污染防治、废弃物管理、生态保护、公共健康及国际合作六大方面。其中在废弃物管 理方面,以减少废弃物数量及循环利用为中心,提出了循环利用率(60%)和延长填埋场使用年限(50年)等具体目标,并从源头减量(生产环节、销售环 节)、社会参与(资金、项目)、基础设施建设、提高废弃物处置科技水平和促进循环利用产品市场的发展等方面提供坚实的保障。通过学习、考察我们看到这些目 标正在严格地按计划逐步实现,绿色计划的出发点和思路对于判断上海今后的环境管理发展趋势极有帮助,我们短、中、长期的发展方向和目标的确定可以从中得到 一些启发。

第二、政府充分运用市场手段推进城市环境管理。新加坡环境局将很多工作通过招投标的方式由企业去运作,政府起裁判员的作用,实施宏观调控。这一理 念大家并不陌生,但如何实现呢?从新加坡的垃圾分类收集、垃圾收费等方面可得到启示:对于垃圾分类收集政府只明确几个大类,而如何去实施以及其它的分类全 部由企业在投标时提出具体方案,企业会从经济性、一体性角度设计分类收集、分类运输、回收利用整个流程(包括社会宣传),由政府评判可操作性,在实施过程 中政府通过公众教育等方式起助推、倡导作用。垃圾收费价格同样由企业在投标时提出具体标准(在新加坡末端处置价格是政府确定的),由政府评判,一旦中标,如何收费也由企业考虑,政府相对超脱。在上海垃圾分类收集已逐步从大分类转向大分流、小分类,如何进一步地推进和培养全社会的资 源再生利用观念、破解居民生活垃圾收费等难题,那么在充分调动企业的积极性(让企业唱主角)方面我们还有许多文章可做。

第三、政府充分运用法规、合同条款规范城市环境管理。新加坡有较完善的法规体系(法令和条例组成),法令主要有《环境污染防治法》、《公共环境卫 生法》等,条例则涵盖环境卫生的许多具体工作如行政许可、环卫设施管理、害虫防治等等,内容也相当细化,例如对不同场所垃圾量的计算标准、垃圾槽、压缩 箱、垃圾房、小压站的规格尺寸、材质等都有明确的规定。在此基础上,政府还十分注重采购服务时合同条款的制定,内容详尽、操作性强,如对保洁的标准、频 率、甚至保洁工人必须携带的工具和相应的扣分标准都有明确的描述,双方严格执行。目前上海的环卫作业将逐步通过政府采购来运作,标的及合同的设计将十分重 要,既要明确又要合理,更要有操作性,这方面值得向新加坡借鉴。

第四、政府充分运用科技手段提高管理水平。新加坡政府部门的工作效率较高,除了有一批高素质的工作人员外,还运用了许多科技手段,如发达的电子政 务系统,申请、审批、投诉及处理都是通过网络完成,外勤人员更是可通过Mobile Enforcement System (MES)在现场完成管理和 执法。 对于大气污染全部实现在线监控,危险品运输实行GPS定位(胜科公司也运用了GPS定位系统管理车辆和保洁人员、通过无线射频鉴别系统提高服务质 量)。政府在运用科技手段时有科学的规划,重视共享性、经济性、实用性,上海在提高环卫管理水平时,如何设计和用好科技手段也可借鉴新加坡的一些做法。

第五、政府充分运用各种方式引导公众参与环境管理。新加坡在城市管理中采取了多种促进公众参与的方法,一是搭建市民参与平台。如市镇理事会中的理事吸纳了很 多居民中选出来的社区基层领袖,理事与居民定期开会,共同商讨城市管理中的具体问题。可见,通过市镇理事会这样的组织,使得居民以城市管理者的身份进行参 与,同时也使管理更加符合公众的需求。二是广泛的宣传教育。新加坡自成立以来,前后开展了几十次全国性的社会教育运动,经常利用大众传媒对全民实行普遍的 清洁、绿化美化家园的教育等。在政府部门、学校和其他单位,都把“遵守法律、遵守公德、爱护公物、为社会做贡献、为国家增光彩”作为重要的教育内容。同 时,在每项城市管理法规颁布的初期,政府也利用媒体进行广泛宣传,宣传期过后再进入执行阶段。三是定期的评比活动。新加坡政府通过评比活动考核一段时期内 各个市镇理事会城市管理取得的成绩,同时也调动城市管理人员和居民的积极性。每年都会在16个市镇理事会之间进行一次最清洁组屋区比赛,每个市镇理事会提 交两个组屋区和两个熟食中心参加比赛,主要考查维修清洁和居民的参与情况。四是引导、扶植协会组织。政府公共教育部门提供资金、信息等多方面的帮助,使协会的发展方向更符合国民需求,如世界公厕组织(四十多国家参加)就得到了政府的大力支持,新加坡公厕的设计合理、整洁卫生、特色各异无不与之有关,公厕的 星级评定也是由该协会负责,这些协会组织在环境管理中发挥了极其重要的作用。上海的环境管理社会宣传的方式也越来越多样化,媒体、网络、志愿者参与的平台 也逐渐丰富,在如何真正横向到边、纵向到底、全民参与、管罚相济、重在实效及一些社会参与长效机制的建立方面可以从新加坡的做法中得到借鉴。

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