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新加坡新镇的规划、建设与管理

01/02/02

作者: 胡荣希 日期: 1-2-2002 来源: http://yunnan.stis.cn/
html/xnjw/dmkjjj/20041102/277047.html

【刊名】 小城镇建设 2002年02期
【机构】 湖北省黄冈市原人大城建环资委 主任、高级工程师
【摘要】 < 正> 新加坡是一个城市国家,面积为682.7平方公里,人口326万。自1965年建国以来,在经济、社会、政治等方面取得了令人瞩目的成就,以一个弹丸小国 1999年排名世界第36大经济体,近年来人均国民生产总值一直居世界前10位。用美国前国务卿基辛格的话来讲,新加坡仅仅通过一代人的努力,就实现了由 发展中国家向发达国家的跨越。

新加坡是一个城市国家,面积为682.7 平方公里,人口326万。自1965年建国以来,在经济、社会、政治等方面取得了令人瞩目的成就,以一个弹丸小国1999年排名世界第36大经济体,近年 来人均国民生产总值一直居世界前10位。用美国前国务卿基辛格的话来讲,新加坡仅仅通过一代人的努力,就实现了由发展中国家向发达国家的跨越。

一 个世纪前,新加坡还是一个落后的渔村,当她独立时,市中心仍然充斥着污秽、拥挤、杂乱的贫民窟;而今天的新加坡已建设成为著名的“花园城市”,规划科学, 环境优美,市容整洁,交通便捷。本文试图通过对新加坡新镇规划与发展模式的考察,来探讨我国城镇建设应该从中吸取的经验。

新加坡新镇的规划

新加坡城市规划由宏观的远景发展规划、中观的发展指导规划和微观的实施规划三个层次构成。第一份远景发展规划图是在联合国专家的帮助下于1971 年制定的。它是一种土地综合利用和交通规划的结构图,用以指导城市发展、基础设施建设和公共事业落实。远景发展规划在1991年和2001年分别进行了修 订,以后将每隔10年修订一次。发展指导规划将新加坡分为五个大区域(即东、东北、北、西及中部)和55个规划小区。55张发展指导图对应于55个规划小 区,其中的33张图包括了27个新镇。这是一种中期土地利用规划,它清楚地告诉规划师、建筑师、发展商和其他新加坡人该规划小区的主要发展计划、土地使用 性质、容积率和建筑物的高度控制等。第一份发展指导规划图制定于1993年,1998年进行了修订,以后将每隔5年检讨和修订一次。实施规划图为选定的区 域制定,是该区域发展的具体规划,目的是使其更加富有特色,并改善环境。实施规划图非常详尽,以饮食中心为例,不仅饮食店的数量、大小有规划,甚至每一家 饮食店的经营范围也有大致的限定。规划制定后,便被严格落实和执行。

新加坡的城市规划采纳了“花园城市”和“新镇”的概念,同时采用了起源于荷兰的“环形城市”发展模式。在荷兰,一组主要的市镇(荷 兰的经济心脏),环绕着一个巨大的用作水源供应、食物生产、快速交通、休闲娱乐的空旷区域(荷兰的绿色心脏)而兴建。在新加坡,则通过沿中央水源保护区规 划发展一组新镇。新镇的主要功能是居住,同时自成体系,为居民提供良好的生活保障、娱乐休闲设施和工作机会新镇之间以绿带相隔,每一个住户到海边或中央水 源保护区的距离不超过1.6公里;新镇大多离市中心10到15公里,居民可以通过穿越中央水源保护区和非建成区的交通网络迅速到达市中心区和其他新镇。这 些新镇居住了新加坡80%的人口。金融和主要的商务活动则集中于市中心(中央商务区),但只有3%的人口居住在市中心区。这种布局方式有效疏散了中心城区 的人口,防止了困扰一般大城市的拥挤、污染、嘈杂的问题,同时新镇与中心城区形成联系紧密的大城市系统。

新加坡于七十年代末发展了新镇结构规划模型,用以指导新镇的发展建设。该模型是一个土地综合利用与道路网络相结合的综合规划,包含三个主要目标: 土地开发与交通规划挂钩,优化使用土地,促进环境改善和生活素质提高。在土地使用分配上,30—40%的土地用于居住或与居住相关的设施,三分之一用于工 业与商业发展,其余的则用作道路、学校、体育场馆、公共设施、绿地等。一个典型的市镇由五到七个邻区组成,每个邻区则至少包括六个邻里,而每一个邻里由四 到八座组屋组团围合,一座典型的组屋可容纳100—120户左右的家庭。

新加坡新镇的建设

新镇由新加坡建屋发展局进行统一规划、设计和建造。从规划师的首张模拟图到新镇的竣工,一般只需要10 年左右的时间。所有的专业工作如规划、设计和工程都由建屋发展局负责;而实际施工则以公开招投标的方式让私人承包商承建,但建屋发展局负责工地质量的监 督。高密度的新镇建设有助于高效的基础设施规划与施工协调,也有助于高效的交通系统的规划、建设和利用。有计划和大规模的新镇建设降低了建筑造价,保证了 各种设施的供应,提高了维修效率。????
新加坡新镇建设基本上经历了五个阶段,最早兴建的两个新镇是女皇镇和大巴窑。到目前为止,共发展了23个新镇。

第 一个阶段是六十年代的起步阶段。这个时期新加坡面临两大难题,即严重住房短缺和高失业率。新加坡急需在最短的时间内以最低的成本建造出最多的住宅。政府的 做法是把城市中过于拥挤的贫民区中的居民,搬迁到另外一个密度同样很高但有着适宜而卫生的生活环境的地方,为此,开始了第一个新镇一女皇镇的兴建。但是, 女皇镇只是一个不大的公共住宅区与后来建成的新镇中心的聚合体,住宅标准低、质量差、配套不全。

第二个阶段是六十年代中期至七十年代的系统发展阶段,以大巴窑和宏茂桥为代表。新镇中大型组屋(四房式、五房式)的比重开始增加,除了强调对上地的有效利用外,小区配套设施问题也得到重视。但由于一些新镇几乎同时开始兴建,并遵循同样的规划设计标准,所以彼此相似性较强。怎样使新镇具有鲜明的个性开始成为关注的焦点。

第 三个阶段是七十年代末期至九十年代初期的个性化发展阶段。这个阶段兴建的新镇有义顺、后港、裕廊东、裕廊西、淡滨尼、蔡厝港和碧山新镇等,使这些新镇各具 特色是这一时期新镇发展的重点。建屋发展局还于七十年代末发展了包括土地利用和道路网络的新镇结构模型,用以指导以后的新镇建设; 邻里组团概念也被引人新镇建设中。这一时期建设的新镇中尤其值得一提的是1991年获联合国人居奖(发达国家组)的淡滨尼新镇。该镇位于新加坡东部,面积 1200公顷(其中424公顷为居住用地),距离新加坡市中心14公里,目前共有约6.2万套住宅,居住人口22.2万。新镇规划有商业用地150万平方 米,商业设施包括银行、购物中心、饮食中心等,还包括一个电信工业园和金融园区。1993年的统计数据显示,30%左右居民在本镇范围内工作。新镇实行 镇、邻区、邻里三级规划,邻里之间以“绿带”相连,建筑上有不少创新,道路网络发达,土地利用经济合理,居民满意程度高。

第四个阶段是九十年代初期开始的新镇更新阶段。进人九十年代,新镇发展从大规模的兴建转向了对质量和服务的强调。新加坡政府采取各项措施提高已建成新镇的居住环境,其中最重要的是1992 年开始推行的市镇更新计划。这项计划为期15年,每年政府津贴10亿新元(约50亿人民币),目的是为了翻新改造早期兴建的新镇,共包括三大项目,即主要 翻新计划、中期翻新计划和整体重建计划。其基本工作是在各单位组屋内对厕所/浴室翻新,扩建一间杂用室或一个阳台;在邻里范围内进行装饰工程以改进现有设 备和居住环境;以及在新镇内进行全面重建发展新住屋。政府希望通过市镇更新计划,使旧市镇能够接近新市镇的水平。

第五个阶段是九十年代中期开始实施的21 世纪新镇发展阶段。这个计划的核心是为居民建立一个更理想的家园和提供一个整体的居住环境。榜鹅21镇是在21世纪新镇计划下规划、建造的第一个城镇,于 1996年启动,建成后将提供8万个住宅单位和配套的商业、社会、娱乐休闲设施。该镇住宅形式多样化,其中有很大一部分是滨水住宅,私人住宅的比例则增加 到40%;一个包括地铁、轻轨、公共汽车在内的公共交通系统将为居民提供前往市中心和其他市镇的快速交通;提供方便的购物、饮食、公共服务和休闲娱乐设 施,拥有6—8个面向普通居民的俱乐部;资讯科技和其他高新科技广泛应用,将建成智能化、数字化的社区。

新加坡新镇的管理

建屋发展局曾负责新镇的管理与维修服务,但1 989年以后,市镇理事会全面接管了这些事务,以便让更多的居民能够参与社区管理,在不同的新镇创造风格不同的管理模式,同时体现开发和管理分开的原则。

市镇理事会的权力行使机构是执行委员会,由顾问、主席、委员和秘书组成。该镇的国会议员一般出任主要的领导成员。执委会下设商务、物业、财经、项目发展和公共关系等分委员会。市镇理事会提供的主要服务包括: 新镇的维修与保养,清洁卫生,绿化,公共设施管理,水、电、煤气费的征收,便民与福利设施,公共停车场的管理与维护等。市理会还提供很多便民服务,经常组 织面向普通民众的活动,主要领导成员(即国会议员)一般每周须固定一天接待民众。尽管市理会的服务全面、周到、热情,但由于得到政府的部分津贴,集中式管 理也降低了成本开支,所以收费很低廉,如一般一套组屋的物业管理费每月约为50新元左右(约合人民币250元)。市镇理事会对于加强民众的凝聚力,促进不 同族群的种族和谐,缓解社会矛盾起,了积极的作用。全国政协主席李瑞环.2001年访问新加坡时,特别考察了市镇理事会的运作模式,并给予了较高评价。

经验与启示

当前,我国城市进入了一个快速发展时期,但一般城市建设普遍采用“摊大饼”的形式。随着城市规模的扩大,不少大、中城市出现了市区拥挤、交通堵塞、环境恶化的现象。新加坡“新镇”模式对于我国城市的健康和持续发展具有一定的借鉴作用: 在中心城区的周围发展一些小城镇,有助于缓解市中心的拥挤,改善整个城市的生态环境。另一方面,新加坡的经验也表明,在发展卫星城镇方面,建立一个中心城 区与周围城镇之间的快速方便的交通网络是至关重要的;此外,也必须为居民提供足够的、便利的生活配套设施。这两点是吸引居民住到周边城镇的前提条件。新加 坡在新镇规划、设计、建设、管理上的许多具体做法,值得我国在小城镇开发中予以参考和借鉴。

欧美建筑、规划师对高密度、高层住宅普遍持批评态度,但新加坡的经验表明,通过综合的规划、创新的设计、精心的建设、有效的管理,高层高密度的新镇发展同样可以取得成功。这种模式让该“挤”的地方(市中心与新镇)“挤”,尽可能多地保留“空”的地方(绿带、农业用地、自然保护区等),以最大限度地改善整体居住质量。我国人口众多,城市发展用地有限,高层高密度是一种可供采用的发展模式。

作者系湖北省黄冈市原人大城建环资委主任、高级工程师

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