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借鉴新加坡依法治国经验 推进内蒙古自治区依法行政进程

15/06/04

借鉴新加坡依法治国经验 推进内蒙古自治区依法行政进程
—新加坡给予我们的思考

作者: 刘廷山 贾莉 日期: 15-6-2004
来源: 内蒙古自治区《政府与法制》 2004年第1期
http://www.chinalaw.gov.cn/jsp/
contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid=co1560667762

  为适应新形势的需要,学习借鉴新加坡依法治国的先进经验,由自治区政府法制办公室副主任刘廷山同志带队,各部门有关人员一行23人,于 2003年12月1日至12月14日,赴新加坡培训学习,并考察其法制建设的情况。在新加坡华鼎公司培训机构的安排下,考察团先后听取了关于新加坡法制制 度,警察组织的结构及功能、公务员体制及廉政制度的讲座,参观了警察总署、警察博物馆、新加坡国立大学、管理学院、新加坡报业控股集团等,并与有关人士进 行了座谈。新加坡依法治国的先进经验给予了我们思考,得到了很好的启示。

  一、新加坡依法治国的概况及特色

  新加坡位于马来半岛南端,由新加坡岛及附近约60个小岛组成,总面积约60平方公里。人口400万,华人占总人口的77%,马来人占14%, 印度人占7%。官方语言为英语、华语、马来语和泰米尔语,马来语为国语,英语为行政用语。其基础设施比较完善,新加坡港是世界最繁忙港口之一,樟宜国际机 场被誉为世界最好的机场之一,公路运输网密集,总里程达3109公里。它虽然是一个资源贫乏的弹丸之邦,独立以来不到40年的历史,却已发展成为一个经济 腾飞、政治清廉、社会稳定、风尚良好的现代化国家。新加坡环境清洁美丽,法律政纪严明,管理井然有序,社会安定文明,是一个现代化的城市国家,也是一个现 代化的法治国家。主要表现为:有完备的法律体系,严密的法网覆盖了社会经济生活的各个方面;有良好的社会秩序,靠有法必依、执法必严、严刑峻法“治理”出 安全有序的社会环境;有高层领导的带头执法、守法、护法,用表率作用彰显法律面前人人平等;有一套严格的执法机制和执法手段做到执法如山;有素质精良、实 权在握的监督稽查队伍,通过建立严密法律监督体系保障清正廉明。他们崇尚“法律之上没有权威,法律之内最大自由,法律之外没有民主,法律面前人人平等”。 新加坡为什么会成为法治国家?陈清强律师向我们介绍了来由。

  新加坡政府在1965年独立初期,面对殖民主义留下的烂摊子,万弊丛生,百端待举,主要抓住三大法宝“法律、经济与教育”。第一代领导核心 中,李光耀出身于剑桥法学院特优生,并获执业律师资格,当然一直十分重视法治;吴庆瑞是毕业于伦敦经济学院的经济学博士,被誉为新加坡经济“奇迹”的主要 设计师,为李光耀“排忧解难”的能手。这样完美的伙伴,一个是法律专家,一个是经济学博士,又都十分重视教育(吴担任过教育部长)。他们团结了人民行动党 的精英,团结了全国人民,在不长的时间里,创造了一个政治稳定、经济繁荣的法治国家。具有新加坡特色的法治的主要表现是:

  其一、有比较完备的法律:有严密的法律才能产生井然有序的社会秩序。新加坡在1965年摆脱英国殖民统治后,除了制定新加坡本土的法律外,对 待旧法律制度不搞一律废除那种极端的做法,而是采取尊重旧法规,逐步清理改革的办法,使法律继续服务于社会。新加坡是个商业社会,可以设想如果不保留英国 的一大批商业法规,社会一定会大乱。新加坡“接收”英国法律,主要分为基本搬用和重新制定两种,前者在新加坡民事法令第5条5款中规定,英国的商业法令如 公司法、合同法、合伙法、银行法、代理人法、售货法、海陆空运输法、保险法等,在新加坡继续有效并适用;后者是根据英国有关法令的规定,重新制定新加坡法 律,如票据法、受挫合约法、疏忽致伤法、诽谤法等。独立以来,新加坡对继承英国法律制度也进行不少改革,如取消了陪审员制度(1970)和英国枢密院作为 最高上诉审机构的制度(1994年)。新加坡现行法律有400多种,法律调整的范围非常广泛,从政府权力、商业往来、旅店管理、交通规则,一直到公民生活 的各个方面,几乎无所不包(包括口香糖不得在新加坡生产和销售)。一旦发现无法可循或需要修正,立即由国会立法,1995年国会通过的法案和修正法案是赡 养父母、雇佣和雇佣外国劳工、移民、土地征用等内容。法律的完备性还表现在,作为新加坡法院可以援引作判案根据的法律规则之渊源十分广泛:有宪法,它是最 高的法律;国会法规与条例;制定法,补充性立法;司法判例;法律承认的惯例。这样真可谓形成一个严密的法网。

  其二、法律面前人人平等:本国公民一旦犯法“不徇私情”,不管是部长高管还是平民百姓一样受到惩罚。新加坡没有发生这样的情况:国家领导干部 要求人民群众守法,自己却贪污受贿,生活腐化。新加坡对外国公民或法人在新犯法,不怕强国大国的压力,也是一样照惩不贷。破坏公物的美国不羁青年迈克菲被 判鞭刑6鞭(后考虑到美国总统克林顿的恳求,减为4鞭);美国《国际先驱论坛报》诽谤新加坡国家领袖是中国传统的“王朝政治”而被判赔偿95万新元(约 65万美元);菲律宾女佣费洛尔因杀人被正法(即使菲律宾总统拉莫斯施压也坚持执法);英资霸菱银行事件嫌犯利森外逃后,新加坡政府指出:在这事件中任何 人如果被证明在新加坡触犯法令,不论他在什么地方都会引渡他。

  其三、强调社会纪律,维护公共秩序;新加坡政府和人民有普遍的认识,要建设一个稳定的社会,必须事事有规有矩,人与人之间应该是父子有亲,夫 妇有别,长幼有序,朋友有信的关系。尤其当社会遇到问题与困难的时候,更应该加强纪律与秩序。在日常生活中对不自觉的人,就要用纪律和罚则去约束。新加坡 有“罚款城市”之称,街道上、组屋区、车站、车箱内到处可见罚款警告牌,而且这些罚则是认真执行的也是起用的。在公共汽车站,候车的队伍再长,从未见过哄 抢上车,或在车内抽烟、吃喝东西的情形。因此,全国上下自觉、自尊的严格要求下,新加坡成为一个有秩序、犯罪率低的社会。新加坡没有严重的嗜毒、大规模聚 赌或私会党(黑手党)的问题。据统计,新加坡犯罪率逐年递减。

  其四、管民都有较强烈的法律意识:新加坡上上下下认为只有依法治国才能保持繁荣稳定的局面。政府是依法行政,发生什么对社会有影响的问题,马 上就制定法规和通过执法手段来解决,不发动政治运动,不搞政治大批判。反对党工人党领袖在1988年和1992年大选的时候,都曾在群众集会上批评政府政 策时,人身攻击李光耀。前者是惹耶勒南诽谤“逼死”前部长郑章远,后者是黄汉金污蔑“利用权势搞裙带关系”,结果,遭到司法起诉或律师解决,分别赔偿名誉 损失26万新元和20万新元。同样,执政党如果犯法,反对党或公民也可以到法院起诉。老百姓发生纠纷也是通过律师或司法途径来解决。只要本人没有触犯法 令,公民就会受到法律保护,即便自己家中有人犯法,也不会受牵连;如果犯法就得面对刑罚治罪的后果。这样造就了新加坡守法、护法、安定的局面。

  其五、有法必依,执法突出一个“严”字:强调以法律为根据,采取严刑峻法、赏罚分明的制度,已成为新加坡法治的重要支柱。贩卖或进口15克海 洛英或30克吗啡的贩毒者,必遭判绞刑(1975年《滥用毒品修证法令》);保留鞭刑,针对那些对社会危害极大、判刑又不足以惩戒的罪犯,一鞭打下去,皮 开肉绽,足以威慑;1955年10月21日开始实施的刑事法(临时条款),对私会党和毒贩足以起威慑及阻吓作用,该法授权警方能不定期拘留一些有足够目击 证人或证据而无法提控的嫌犯,在该法案下极少数重大嫌犯长期被扣押中;对于可能影响社会安定的携带武器行凶或导致种族冲突的案件,法庭予以重判。对这些刑 事案件的审理中,可以看到新加坡的从严执法原则是让每一个公民都对本身的行为负责,以使整个社会都感到安全和不受干扰,而不是一味迁就违法公民的要求,不 是强调要给嫌犯或犯罪分子特殊地位。群体利益至上已成为新加坡司法制度的指导原则。

  二、新加坡依法治国经验的启示

  新加坡依法治国的基本经验及其对我们的启示,从宏观上可以概括为三条:

  第一、执政党治国依法,不凌驾于国家与法律之上

  1954年李光耀和他的战友们组建人民行动党(简称PAP)。强调这个党是代表人民利益,要为人民利益而积极行动,行动重于口号。1959年 PAP成为执政党,组织政府,一直执政至今。PAP领导政府,但不是至高无上地领导一切,它没有事事先经党讨论决定,然后交政府有关部门执行,而是在宪法 和法律的范围内通过政府贯彻党的主张,通过它的党员来宣传党的纲领与政治价值观。PAP反复强调的五大政治核心价值观是:维护党和政府的廉洁作风;吸收最 能干的人才进入党的领导层;不怕坚持和捍卫自己的信念;要有献身精神;不断自我更新。可见,PAP党的领导就体现在出政策和管干部,具体经济管理由政府部 门,立法由国会,司法由法院,军事由国防部,肃贪由反贪局,劳工由职工会,群众团体由人民协会和公民咨询委员会;各司其责。在新加坡PAP党员干部犯法与 老百姓犯法一样治罪,党不会仅以党纪“内部处理”而袒护他们的违法行为。这样,PAP赢得了极高的声誉。党不干政,党要管党,从严治党,是保证新加坡法治 成功的一个重要因素。

  由此可见,新加坡人民行动党的实践在某种程度上是对过去曾经渲染的关于“实现法治只有实行西方的多党制”论调的否定。在我国,坚持共产党的领 导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是实现法治的必由之路。党的核心领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,坚持依法执政,必须严格依法办事,任何 组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。我们贯彻依法治国方略,可以学习借鉴新加坡人民行动党依法执政的有益经验,坚持党的领导核心作用,集中精力抓 好大事。按照总揽全局、协调各方的原则,步调一致地开展工作。

  第二、建立清正廉洁的好政府,健全维护法治的国家机构

  法治必须在一定的政治制度下孕育成长,新加坡有比较完善的政治架构,才形成一个法治社会。1965年独立以后,李光耀等领导人参考而不是照搬 英国的威斯特敏斯特模式宪政经验,建立一个行政主导型分权制衡的政府制度。根据新加坡宪法的规定,国家机构分成3个部分,即行政,立法和司法。行政权虽然 名义上授予总统,但他是虚权的国家元首,实际行政权力由政府内阁行使。新加坡政府拥有广泛的权力,从国防内政、经济、交通、市容一直到摊贩对社会实行全面 有效的控制。李光耀长期以“高效、廉洁”作为自己政府的目标来保证法治。近年来他又提出“好政府”概念,尖锐地指出:有好领袖才会有好政府。好领袖是指诚 实、有道德、有决心、会组织的核心领导群,他们能有效地清除腐败、扫除利益关系和裙带关系,而且是由上到下开始执行,不是由下到上,只抓小鱼而放跑大鱼。 1992年李光耀在菲律宾发表演讲指出:“一个面对动乱和落后的发展中国家需要一个强大而廉洁的政府。高层政治领袖如果能以身作则,树立榜样,贪污之风就 可以铲除。只要把两三个高官绳之以法,便足以产生杀鸡儆猴的作用。这是新加坡的经验”。国会是民意代表也是立法机关。是“民主政府不可缺少的机构”。新加 坡国会是一院制,由79名议员组成。国会的立法和议政活动都公开进行,允许公众旁听,报刊详尽报道。新加坡法院由最高法院、高等法院、上诉法院、初级法院 组成,它是维护法治、坚持司法独立和公正不阿的一个重要的执法部门。司法独立是由宪法和法律保证的。法院内全由法官独立判案.不受任何部门或个人干预。法 官由严格、认真、公平、能干、廉洁、有信誉和在法律界有实践经验的人担任。李光耀指出,只有委任杰出的法律人才出任法官,为新加坡带来赞誉,“才能使法治 成为新加坡无形的珍贵经济资本”。当然维护法治的还涉及许多其他执法部门与单位,如检察长、警察、监狱、关税及国产税署、工商保安机构、贪污调查局、中央 肃毒局等。

  我们全面推行依法行政,就要学习借鉴新加坡法制建设经验,各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善 于依法处理经济社会事务。要改革行政执法体制,相对集中行政许可权和行政处罚法权,推进综合执法试点,解决多头执法和乱罚款等问题。要加强行政执法监督, 促进严格执法、公正执法和文明执法。实行执法责任制和执法过错追究制,完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

  第三、强化全社会的法治意识,培养人民群众守法护法的精神

  法治精神表现在人民身上就是社会纪律。新加坡政府和人民的共识是:建立一个稳定的社会,必须事事有章可循,把整个关系,包括国家与民众的关 系,社团与社团的关系,个人与组织的关系,个人与个人的关系置于法律调整之中,建立一种法制的社会秩序,使社会经济、政治生活中各个主体的权利、义务和行 为都以法律形式来规范。新加坡人都有比较强的法治观念,凡是发生对社会、经济有影响的问题,政府马上制定法律进行规范和执行法律来解决。老百姓发生纠纷 时,也是通过律师或司法途经去解决。新加坡政府经常教育人民要有良好的生活习惯和行为规范,要表现出新加坡人的气质,即应守法、重秩序、尊重他人权益、有 社会公德。为此,新加坡从小学就设有道德法律课。新加坡政府还十分重视大众传播媒介和大众文化的管理.法律上规定不得从事危及政局稳定的宣传,原教旨主义 和大民族主义.也不得宣传西方的色情与暴力文化。但每天报刊上都有大量司法案例以及与不法歹徒斗争事迹的介绍;电视台每周有“绳之以法”特别节目,使人们 置身于法治宣传包围之中,人民的守法护法观念就不断提高。

  我们要实现经济市场化、政治民主化、社会法治化,就要象新加坡那样,切实加强法制宣传教育这项经常性、基础性的工作,使法治观念深入人心,提 高全民法律素质,尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事的能力,建立一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍,使之成为遵守宪法和法律 的模范。

  三、学习借鉴新加坡法治经验的思考

  通过考察我们感到,新加坡依法治国的经验,特别是该国完备的法律体系建设、严格的执法体制、公民法律意识等方面,是值得我们学习借鉴的。尽管 在法律制度方面我们不能照搬照套新加坡的做法,但我们认为,可以在贯彻党的十六大和十六届三中全会精神,践行三个代表重要思想的基础上,以新加坡法制建设 成功经验为参考,借鉴其先进的治国理念和方式,推进依法治国、依法行政,加快建设社会主义法治国家进程,为全面建设小康社会提供有力的法制保障。

  (一)努力肃清“人治”观念影响,进一步增强全民特别是各级领导干部的法律意识、规则意识.为法律实施创造良好的社会环境。着力树立四个观 念:法大于权、法律权威的观念;行政权是公权力的观念;法律面前人人平等的观念和“有权必有责、用权受监督”的观念。全面建立领导干部学法制度,强化各级 领导干部的法律意识和法制观念,把领导干部的执法实绩和依法行政情况,作为日常考核和提拔使用的硬件标准。通过各种途径,利用多种手段,向群众广泛宣传法 制常识,普及法律知识,增强公民的法律意识,提高利用法律手段维护自己合法权益的能力和水平。

  (二)加强立法工作,加快建立符合国际通行规则和市场经济规律需要的法律体系。认真贯彻三个代表重要思想和《立法法》,在立法中最大限度地体 现法的公正、公平和正义,体现三个代表的要求,使法规规章真正促进先进生产力和先进文化的发展,实现最广大人民的根本利益。立法要由数量型向质量型转变, 制定符合国际规则、具有中国特色和地方特点的法规规章;法规规章的内容实现由扩张权力型向约束权力型转变;由封闭立法向开放立法转变;由立法、执法、监督 交叉型向三者分立型转变。严格立法权限和程序。加强对法规规章的备案审查,防止违法立法、越权立法,解决“依法打架”问题,努力消除地方和部门保护主义产 生的根基。

  (三)推进行政执法体制改革,切实转变政府职能,实现政府工作的规范化、法制化。认真实行行政执法责任制和评议考核制,严格规范行政执法行 为。贯彻实施行政许可法,依法推进审批制度的改革,减少对经济、社会事务的行政性审批,集中精力进行宏观调控,创造良好的市场环境和政治、法制环境,实现 政企分开和精简、效能、统一。认真实施行政机关组织法,机构设置和管理职能逐步实现法定化,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。实行行政执 法责任制和评议考核制,建立健全以行政首长为核心的执法责任体系,完善对履行法定职责情况的考核和奖惩办法,实现行政执法的合法、合理、公正、公开。

  (四)加强行政执法监督,有效防止违法行政行为的发生。行政机关和行政执法人员,要尊重人大作为权力机关的监督,主动接受人大的监督,对人大 提出的意见和建议,认真予以对待。继续完善行政机关内部的执法监督机制,既要监督抽象行政行为,又要监督具体行政行为;既要监督行政行为的合法性,又要监 督行政行为的合理性;既要有统一组织的执法检查,又要有不定期的随机性的检查,真正把执法监督检查作为推动依法行政的重大措施。将行政复议案件的办理和对 抽象行政行为的审查,作为有效的层级监督法律制度。调动社会各界参与监督的积极性,对行政执法进行更为广泛的监督。自觉接受司法机关、社会舆论对行政机关 的监督,对司法审查和社会舆论发现的违法行政行为线索,及时查处,并认真反馈信息。

  (五)全面提高行政执法人员政治、业务素质,建设一支高素质的行政执法队伍。采取积极的措施,建立长效机制,通过典型事例,强化对行政执法人 员的培训、考核,使行政执法人员具备较高的政治觉悟和品德素质、业务素质、职业道德。严把执法队伍入口关,选拔品质好、素质高的优秀人才进入执法队伍,建 立健全能进能出、优胜劣汰的用人机制。

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《新加坡文献馆》