今天

大马內阁与首相权力

06/08/15

作者/来源:孙和声 诗华 http://www.news.seehua.com

一个大马发展公司(1MDB)事件闹得沸沸扬扬之际,坊间流传首相纳吉可能被迫下台,没想到,他竟然一举惊人地撤换,包括副首相在內的6位阁 员,且还引进新的7位部长与9位副部长,使行政成员队伍更为架床叠屋。这里也显示出,搞恩庇政治(Patronage Politics)与巩固政权,比效率与节省开支更为重要。这就是扈从政治的现实。

在大马,特別是在巫统,由于党职与官职掛鉤,官职越大,党职也越巩固,若失去官职,搞恩庇的能力大减,可以预见,失去官职者,很难再保住其既有势 力。较有可能的结果是,人去茶凉,树倒猴儿散。在政道不彰、治道不显的有术无道的国家,就更不言而喻了。若是蝉过別枝,除非是有明確的理念斗爭路线,否 则,也多不会有好结果。

根据首相的说法,革除6位阁员的理据是,身为內阁成员,不应公开发表有別于內阁一致意见的看法与意见,因为这会破坏人民对政府的信心,同时也违背了 內阁成员,肩负共同责任的原则。易言之,为了確保內阁的稳定与一致性,若有阁员公开发表与內阁不同的意见,他就得辞职或被辞退。一般的情形是,保持沉默。 应该说,这是英国议会制的基本通则,並非大马的特例。这里也突显出,民主的悖论(Paradox),也就是,议会民主也有不民主的地方。

实践英式內阁制

眾所皆知,大马、新加坡、加拿大、澳洲、印度等国,均是实践英式內阁制(Cabinet System)(內阁本义为內室或密议室,是往昔英王议事的私用房),而內阁制的基本特徵便是:一般上,不论是君主立宪制如大马,或共和制如印度,国家元 首並无实权,也就是不管实际的政务。国家元首(Head of State)代表国家,而行政实权则落在行政首长(即首相或总理)(HeadofGovernment)手中。说白了就是,国家元首是名义上的首长,而首 相才是行政机关的实权领袖。

在英国,议会是最高的立法与权力机关,实行议会至上制(Parliamentary Supremacy)。大马则是宪法至上制。只是,两者的共同点是,均是议行合一制,也就是立法权与行政权合一,而非如美国一样分开。这种议行合一制则经 由政党实现,也就是,在下议院(Dewan Rakyat)(或称眾议院)中,得到多数议员支持的民选国会议员(MP),会被下议院提名为眾议员之首,然后,再经由最高元首任命为眾相之首(即 First Among Equals的首要之相)。

首相则享有人事任免权,可提名国会(或若是州则是州议会)两院中的议员担当阁员。按照我国现行联邦宪法第43条款,阁员包括部长、副部长、政务次长 与政治秘书。这些有任期的政务官,皆经由首相提名,元首任命。因为是经由元首任命,故法理上,要免其职,也应经由元首首肯。只是在大马,前首相马哈迪在 1998年底撤除副首相安华时,则没按照这个適法程序走,以至引起指责。此外,也显示出,大马法治並未上轨道,实权领袖也未必会依法治国,依法办事,而带 有较大的人治与任意性。这次撤换阁员,纳吉倒是有按形式上的程序进行。

由于议行合一,这就削弱了三权分立与互相制衡的分权原则,使执政党更能便于行事。从好的方面言,它有助于集权与效率,使政策更易推行,如出台消费税。

从坏的方面言,它使政府(即行政机关)失去约束,更易专权。针无两头尖,优点与缺点常会並存,也很难说这种制度安排是否比美式分权更佳或更坏。从好的方面看,它不易產生美式政策僵局(Deadlock)。

对外有一致意见

在这种內阁制下,它有一个特定是,內阁因为是政府的领导核心,也集体向国会负责(是內阁集体而不是个人)。也因此,它要求对外有一致的意见与政策, 而不允许有公开的不同意见与政策。这就使得有不同意见的阁员要么保持沉默是金,要么是自动辞职,再不然就是被撤换。这是制度上的要求。当然,事在人为,若 首相允许有不同的公开意见,则另当別论,惟政策则是必得一致。

在实践上,眾相之首的首相,是通过议会党团(Parliamentary Group)与其党鞭(Whip),来控制其所属议员。若议员失控,有多数议员(51%)不同意政府政策,也对这政策投不信任票(No Confidence Vote)。那么,现行政府就只有以下选择,提出请辞,或是请元首(或是州元首,各州苏丹)下令解散国会,重新选举以定去留。视国情而定,在盛行恩庇政治 的国家,享有人事任免权的首相,若也掌控財政大权,那就如虎添翼,可更有力控制议员。

如果首相性格强悍如马哈迪,或因去留对其安全產生重大影响,那就更可能用尽其正规与非正规的权力与恩庇能力来保权保位。

实则,当前世界的总趋势是,议会权力有日益向行政机关集中的趋势,且首相的权力也同样日益集中。在大马,这个集权化趋势更是显著,此点也可从庞大的首相署一窥究竟。

也因此,早就有人指出,议会民主有趋向首相为主,人民为民的首相民主趋势。如大马在马哈迪时期就很明显。有趣的是,早在1970年,马哈迪便在其 《马来人的困境》一书中指出,巫统因党职与官职掛鉤,且官职常大过党职,以至于享有高官职的党要,可忽视党意,一意孤行。在1988年,因巫统党爭而撤换 大法官时,马哈迪更把这专权趋势扩大,使司法沦为政爭工具,这是大马制度退化,而使政治更为有术无道的主因之一。

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《新加坡文献馆》