今天

李光耀 从新加坡看台湾的虚伪税改

28/06/15

作者/来源:许文泰(2015/04/20)天下杂志
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李光耀的残酷与温柔──从新加坡看台湾的虚伪税改

李光耀的过世,掀起一个全球规模的对新加坡与李光耀的广泛讨论。在李光耀过世的那一天,我刚好去听系上老师Sock-Yong Phang的公开演讲,讲题是“Superstar Cities, Inequality and Housing Policy” (超级都市、贫富不均与房屋政策)。她在演讲中把皮凯提(Thomas Piketty,即写二十一世纪资本论的当红经济学家)跟亨利乔治(Henry George, 1839-1897)的看法串连在一起,讲新加坡如何透过房屋政策改善贫富不均。她的演讲非常发人深省。我这裡所写,一部分是从她的演讲学来。在此先致谢。

台湾人都知道,我们的宪法裡面有着土地涨价归公这条(宪法143条)。比较少的人知道,这是孙大砲从亨利乔治那裡学来的。亨利乔治是十九世纪美国着名的政治经济学者。美国在19世纪大西进的年代,土地的价值,从印地安人的无土地产权,于是没有市场也没有明确价格,到了被白人佔领、瓜分、划定产权的初期农地价格,乃至于因为人口增加、城镇兴起之后的城镇价格。而铁路的建设更直接影响城镇的发展,更进一步影响土地的价格。他认为这些价格的增长,是由于人口增加或基础建设的提供(包括城镇内基础建设以及连接城镇的铁路交通等)而来,那麽为什麽这些来自于公共财(包括公共建设、治安、与制度等)的额外利益被一些刚好佔着城镇土地的人给享受了呢?他觉得这没有道理,于是主张这些非个别地主所致的土地增值应该归公。他考虑过可以将全国土地收为国有,再将之租给人民。但他认为这可行性较低,于是主张课百分之百的地租税:即是将素地的土地价值以年化价值(annual value,年租)课税。

然而,土地跟房屋分离课税的在台湾的实践有太多漏洞可以鑽,因而才有现在2015年房地合一课税的「改革」。因为一方面财产交易所得税裡面有素地涨价的部分,而另一方面地价税跟土地增值税有地价如何评定的问题(通常是严重低估)。所以,改革的方向是对的,因为分离不是重点,涨价才是,所以合一问题不大。但这「改革」要打刮号,因为现行财政部提出的税率离亨利乔治的理想实在太远,又顺便取消奢侈税,然后又有日出条款、4000万以下豁免条款等,还以影响的人数比例少而沾沾自喜。这无疑是倒向地主与地产商的虚伪改革。

仔细看这涨价归公的经济学原理。首先,城市裡外的公共财建设,透过公共财本身的生产价值与消费价值,提高了居住于该城市内的效益。因为土地财产权的界定与保护,使得这些公共财的利益成了地主可以索求的经济租。而都市成长的同时,人口的增加更增加这些经济租。如果这些公共财都是原地主提供的,那我觉得涨价并不需要归公,因为毕竟是这些人造出来的。但是很多时候不是。打个比方说,台湾有个地方叫田中。其实是日本人盖纵贯铁路的时候,为了农产品的集散于是在农田裡的某个距离适当的地点,设置了一个「田中」车站,后来就发展成了现在的田中镇。所以,这个田中镇的地点的选择,可以说是历史上的偶然。那麽田中镇的土地价格跟附近农地的差别,跟原来的地主一点关係都没有。或许你会笑说,那是个小镇而已。但你想想台北的信义计画区的前世今生,不就也是一样的故事吗?那些赚了一大票的信义计画区地主,那些在台中数不尽的「田侨」,哪一位贡献了这些公共财,贡献了多少?台北的都市规模扩张是个宏观的现象,有多大成分是这些信义计画区个别的地主贡献出来的?用个术语说,这是都市的正面外部性(positive externality)非常不对称地落在了少数人的手中。

第二,当经济发展与都市扩张的时候,从地租衍生出来的房价增长,不是每个人都可以雨露均霑的。主要的原因是,房屋作为一个难以细分割的资产,购买必须付一个头期。换句话说,很多人认真打拼靠薪水存头期,很多时候追不上房价成长的速度(因为头期跟着同比例成长)。但是拥房者的财富随着都市发展而上升,可以进而买第二、第三个单位,而打工仔苦苦追赶、徒呼负负。这个过程就是一个贫富不均的最大来源之一。亨利乔治早在19世纪的美国就看到这个原理,于是呼吁涨价归公。一方面压抑房价的成长速度,再来可以把土地增值税用来作对穷人有益的财富重分配。

再说,一个简单的经济学原理是,课税要多课不能动的,而少课能动的。举例来说,课所得税,会使得人们工作动机下降,课货物税或消费税,会同时影响生产与消费。但是,对土地的增值课税,土地并不会移动,不会跑。换句话说,对房屋(含土地)课增值税对市场的扭曲是最小的。当然,我们也要注意到,如果不同地方的税率不同,会影响到人们居住与投资地点的选择。所以,土地虽然不会跑,但是因为人会跑,所以原则上,课房屋增值税并非完全没有扭曲的。同一个国家裡面,税率统一就可以解决这个问题,但是跨国之间有困难。但无论如何,课货物或劳动所得税的扭曲,要超过对土地或房屋的课税。这也是为什麽着名的芝加哥学派经济学家佛利曼(Milton Friedman)也大力赞成亨利乔治的理想。

李光耀跟他的官员,在1965年新加坡独立前后,也就是人民行动党上台后不久,就在政策谈话上倾向亨利乔治的想法。李光耀在1964年对新加坡议会说:

… no private landowner should benefit from development which had taken place at public expense;… the price paid on the acquisition for public purposes should not be higher than what the land would have been worth had the Government not contemplated development generally in the area.

意思跟我刚刚描述的经济学原理一样。如果土地增值是来自于花了纳税人的钱的公共建设或政府的发展计画,那麽这些土地增值的利益不应落入私人地主手中。政府为了公共利益收购土地的价格,不应该高于如果政府没有任何相关开发计画下的价格。

新加坡政府在1966年时,以发展基础建设为由,通过了土地收购法桉。更进一步在1973年,修订了土地收购法桉其中的一条,很大胆地用很残酷的方法接近亨利乔治的理想:从此之后,土地收购价格就订在1973的市价!

在下面这个实质房价指数走势图中,第一个垂直红线就是1973年11月,第一个价格固定时点。后来,这个价格固定时点曾经三次翻新,个别是在1986、1992和1995,而最后在2007年废除。在1976到1990之间,实质房屋价格指数以每年10%的速率上涨。就财产权保护的观点来看,这是何其残酷。特别是你可以想像土地被政府收购的地主跟没有收购地主之间,形成一个巨大的不公平。

新加坡政府不断收购土地,国有土地从1960年的44%(在1973年的法桉之前已经开始收购土地)到了2005年已经到了85~90%之间。那麽,新加坡政府买这麽多土地作什麽用呢?除了一些公共建设用地之外,这些土地最重要的功能就是盖公共住宅(新加坡人称组屋)。而新加坡住在组屋的人口,从1960年的8%到2013年的82%。这麽高的公共住宅人口比,在世界上是绝无仅有的。更值得注意的是,组屋居住人口之中,有95%是拥有,只有5%是租的。所谓的拥有,指的是购买99年的使用权(lease-hold)。所以,土地最终的持有者还是政府。99年已经很长了,而且这是可以买卖的。新加坡人买第一手的组屋的时候,是用低于市价的价格买入,有五年的时间不能转手。五年后转手通常都可以赚一票。

换句话说,李光耀是对一些倒楣的地主极其残酷,但同时把这些土地大量拿来盖组屋,让新加坡人一方面可以低价买入住屋,想要换私人住宅的时候更可以从中套利。82%的人口除了中低收入户,已经包含了普遍的中产了。所以这是非常大规模的劫富济贫与济中产的财富重分配。常有人批评新加坡的贫富不均,但是批评者应该要知道这段关于土地跟组屋的历史。另外也常有人批评新加坡对于言论与集会的控制。但他的执政党(人民行动党)的高支持度,并不是空穴来风。如果说是萝卜与棍子。那麽,组屋就是大萝卜。人民行动党在最近的2011大选得票率大跌到60%。虽说这是历史新低,但是在多数的国家的选举,这已经是遥不可及的数字。

反观台湾,徵收土地如果是真有公共建设就罢了。不拿徵收的土地盖国民住宅给民众住,还用公共建设的名目,划出一部分住宅区,把之前从农民用低价徵收的土地来卖给建商。打个比方说,假设政府用一坪1万徵收土地,然后又一坪5万卖给建商,然后建商每坪土地的利润达到20万(因为能盖很多层楼)。那麽就是其中政府用每坪4万掖注政府财政,然后建商每坪赚16万,中间就算分一点给叶世文们,还是赚很多。就算不採取新加坡的作法,也不应该把住宅区包在所谓任何的公共建设或园区之中。如果真的有住宅需求,那麽就让建商跟原地主以市价收购,而不是用法律与公权力践踏原地主。

你明白了吗?李光耀跟台湾的政府在践踏原地主的时候,背后的动机跟实际的作为却是大相迳庭。

经济学裡面有一个观念叫做伯雷托最适(Pareto optimal):最适的状态是无法改善某些人的福利而不会伤及其他人的福利。换句话说,如果有一个状态的改变,带来所有人的福利的增长(或至少不变),那麽这是一种伯雷托改善(Pareto improvement)。在李光耀的1973年的固定收购价格这件事情来看,并不是Pareto improvement,因为他确实在某种相对意义上伤害了一些人。因为一个人如果能够事先预知土地即将被政府收购,他大可以赶快以市价卖出,而后来的买主就会倒楣。但如果这个人不知道,那就是他自己倒楣。从这个意义上来看,这可能做的比亨利乔治的理想还过火。毕竟亨利乔治说的是一个普遍性的土地增值的课税原则,是没有这个所谓的倒楣或不倒楣的区别。

台湾现在在谈房地合一税。但我们也要小心,别认为把房屋交易的利得课到100%是对的。首先,土地增值本身也不需要100%归公,否则这可能使得土地市场的价格机能失去作用。价格毕竟还是个引导资源配置的一个有用的资讯。其次, 房屋的增值本身也有可能是来自于屋主的改善。课100%的交易利得,会让这些地主与屋主们失去改善土地或房屋的动机。所以,我认为在亨利乔治的理想跟资源配置效率之间,适当地对土地(或房屋)的增值课税是合理的。新加坡事实上也有一个类似土地增值税的发展税(development charge)。任何的地主或建商,在变更地目或者容积率提高之后要採取某种开发行为(例如重盖房子),这时必须向政府缴纳发展税。而这个税额的原则是土地增值的70%!不像台湾的土地房屋税制名目众多而无甚作用,新加坡对土地增值的课税是货真价实的。

这不只是亨利乔治与李光耀的故事,因为这毕竟也是孙文三民主义的理想。自称孙文的信徒,却又提出这样虚伪的税改方桉,难道不惭愧吗?我当然不是主张应该採取李光耀那样强烈的手段。但是认真地面对土地增值课税的精神与付之实践,是现在的台湾社会最需要的改革。

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《新加坡文献馆》