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淡马锡模式不适合中国国情

11/01/15

作者/来源:陈岩鹏 (12-8-2014) 华夏时报
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——专访国资委研究中心副主任彭建国

  国资委日前宣布央企“四项改革”试点,六央企纳入首批试点。而此前高调推进混合所有制的“两桶油”(中石油、中石化)均不在试点行列,有人说,国资委避重就轻,绕行垄断行业,也有人说,垄断性央企拒绝了国资委改革。那么背后的真相究竟是什么?未来的国有资产管理模式是什么样的?中国会不会效仿新加坡淡马锡模式?国资委会自我革命吗?7月24日,国资委研究中心副主任彭建国接受《华夏时报》独家专访,进行了权威解读。

  混改破垄是个伪命题

  《华夏时报》:中石化、中石油没有入选改革试点名单,有人说,国资委绕行垄断行业,也有人说,垄断性央企拒绝改革。您认同这样的说法吗?垄断性央企落选背后的原因又是什么?

  彭建国:这两种观点都完全是对国资委试点改革的误解,垄断性行业央企不是拒绝,而是积极性很高,不管是民资、外资,还是垄断性央企的内部员工,都希望尽快进行混合所有制改革。但是,垄断性央企涉及垄断利益,无论是搞混合所有制试点还是搞员工持股,在没有破除垄断前,都有造成国有资产流失的风险。因此,垄断性央企纳入试点,应该放在后面一点。我认为,这是对国家利益、对人民利益的高度负责。

  《华夏时报》:有人说,这不是正好通过混合所有制改革打破了垄断,一举两得吗?

  彭建国:如果这样做,非但不会破除垄断,反而还会形成新的垄断,以前可能是国有独资性质的垄断,现在变成了新的、带有混合所有制性质的垄断,并没有从根本上破除垄断。所以说,垄断性央企搞混合所有制改革,前提是破除垄断,尤其是要破除行政垄断。改革应有顺序,应先破垄后混改。

  《华夏时报》:为什么说相对于竞争行业的央企,垄断性央企更容易出现国有资产流失?

  彭建国:垄断企业,由于垄断地位会产生垄断利润。这种垄断利润应属于全社会全体人民,如果通过混改使这种垄断利润流到局部或个人,党纪国法不会允许、人民大众不会答应。处于竞争行业的央企搞混合所有制改革,至少不会出现垄断利润的流失。不管什么样的国有企业搞改革,都要防范国有资产流失的风险,国有资产流失是条不能碰的“红线”。所以,改革应设有“禁行”负面清单,如哪些行业、哪些企业不能搞混合所有制,哪些不能搞员工持股。

  《华夏时报》:这次混合所有制改革试点的两家央企,分别是来自竞争行业的中国医药集团和中国建材集团,这是否意味着处于竞争行业的央企更容易受到青睐?

  彭建国:将来绝大部分的央企都是要搞混合所有制改革的,除了极少数自然垄断行业和关系国家安全和国家经济命脉的国有企业外,不仅竞争行业的央企要搞混合所有制改革,而且,将来垄断性央企在打破垄断后也要搞混合所有制改革。

  《华夏时报》:但也有人认为,中国医药和中国建材所属混合所有制企业已占到集团总户数的80%以上,它们混合所有制改革的空间已经不大了。您同意这种说法吗?

  彭建国:改革空间依然很大。这两家央企原来做的混合所有制改革是在十八届三中全会以前,三中全会前后的区别在于,党中央已经把混合所有制经济上升到我国基本经济制度的重要实现形式。三中全会前,这两家央企是在国有控股的大环境下进行的混合所有制改革,但现在进行的改革是在混合所有制经济的前提下,在新的形势下改革试点大有文章可做。

  《华夏时报》:还有哪些文章可做?

  彭建国:以前搞过员工持股试点,但后来被叫停了,现在可以继续探索混合所有制企业员工持股的方法和路径,探索国资委和央企之间管理权限的边界,混合所有制企业法人治理结构如何建立完善,如何转换机制让运营更加市场化,党组织在混合所有制经济中如何发挥政治核心作用,在管资本的情况下如何设计新的监管体制机制,等等。

  《华夏时报》:完善为了推广,它们的样本意义更大?

  彭建国:是的,这两家央企在混合所有制方面有基础,通过试点改革可以进一步完善,能够尽快形成一批可推广、可复制的有效做法和可行经验,为全面深化国资国企改革提供强有力的实践支撑。

  《华夏时报》:像中国建材净资产中有超过三分之二是社会资本,如果以它为混合所有制改革的样本,是否意味着在混合所有制企业中,民资可以控股,甚至可以突破49%的上限?

  彭建国:完全有可能,在充分竞争的行业内,民资完全可以控股,不会对民资持股比例设限,但涉及国家安全的领域需要国有独资,涉及国民经济命脉和关键领域的可保持国有绝对控股,涉及支柱产业和高新技术的可保持国有相对控股,其他领域会完全放开。

  淡马锡不符合中国国情

  《华夏时报》:国投公司本身就是投资公司,为什么还要搞国有资本投资公司的试点?将来会在哪些方面搞试点改革?

  彭建国:之所以选择国投为国有资本投资公司试点,是因为国投原来就是国有资产经营公司试点单位,有经验,而且领导班子能力比较强,经营业绩也比较好,有条件、基础好,试点更容易在较短时间内取得突破,便于推广。通过试点,可以探索国资委与国有资本投资公司的关系,厘清职责界限,研究国资委如何向以管资本为主转变,这样可以探索一条完善国有资产管理体制的新路子;同时,还探索授权投资公司经营国有资本后,投资公司如何有效服务国家战略,调整优化国有资本的投资方向和重点,提高国有资本的运营效率和效益。

  《华夏时报》:是不是要效仿新加坡“淡马锡”的管理模式?

  彭建国:新加坡“淡马锡”模式在中国是行不通的。主要原因,它与我国改革的大方向大原则是背道而驰的。我简单提出五条理由:

  第一,改革必须坚决贯彻落实党中央精神。十八届三中全会提出的是“完善”国有资产管理体制,党的十六大、十七大、十八大都是用“完善”这个词。“完善”就是坚持现有国有资产管理体制的总体框架,不能推倒重来。

  第二,改革必须坚持市场化大方向。我国改革的基本方向一直是市场化,从计划经济向市场经济转轨,让企业成为市场经济的主体,为此改革大原则一直是“三个分开”,即政企分开、政资分开、所有权和法人财产权分开。而新加坡淡马锡模式是典型的政企不分、政资不分的模式,架构中最顶层是新加坡财政部,政府做出资人。2003年党中央决定建立国资委这个出资人代表的特设机构解决了政企不分、政资不分的问题,现在不能一夜退到十年前。改革只能往前走,不能开倒车。

  第三,改革必须坚持立足国情,走中国特色路。淡马锡的模式不符合我国的国情,我国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展,但新加坡是一个私有制国家,公有制处于从属地位,新加坡国有资产只有不到1万亿规模,但我国的国企资产总共加起来超过了100万亿,不是在一个重量级上。

  第四,改革必须坚持分类指导。汇金模式是一个国有金融资产的管理模式。金融资本和实业资本在特质上有着重大区别,必须分类管理,实业资本不能采取汇金模式。

  第五,从客观标准衡量看,改革必须坚持实践是检验真理的唯一标准。国资委成立11年来,同时取得了“四个巨大发展”的实践效果:中央企业获得巨大发展,国有经济获得巨大发展,同时民营经济也获得巨大发展,因而国民经济获得了巨大发展,这说明中央决策的现行国有资产管理体制总体上值得肯定。

  《华夏时报》:不学淡马锡,我们国资监管的路子究竟该怎么走?

  彭建国:要按照三中全会精神,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。现在我们搞试点,就是对完善国资管理体制的重要探索,想探出一条路子来。

  《华夏时报》:那么,我们要不要构建“国资委——国有资本投资公司——实体企业”三层管理架构模式?

  彭建国:不是三层架构,还是两层架构。我个人认为,国资委下面的央企将来可以分为三类公司:第一类是国有资本投资公司,以实业资本投资与退出为主,主要体现国家战略,这类公司可由现有具备条件的大型央企改组而来,比如说改组五六十家;第二类是国有资本运营公司,以股权投资和管理为主,主要管理混合所有制企业中参股股权,这类公司可以根据需要新建若干家;除了上面两类资本公司外,还应该有第三类公司即实业公司,它不同于资本公司,主要是承担特殊功能类企业和自然垄断类企业,如粮食储备公司、电网公司、铁路公司等,实业公司主要由现有央企分离瘦身而来。上面三类公司都统一由国资委直接监管,所以还是两层架构。

  《华夏时报》:国资委和国有资本投资公司之间是怎样的关系?他们之间的职责界限又是如何划分的?

  彭建国:在职责界限的划分上,主要应该依据公司法。国资委应重点加强“三种管理”:一是章程管理,按照《公司法》、通过公司章程来管理;二是战略管理,管全局性、方向性的重大事项;三是预算管理,通过《公司法》审核公司的预算,将来国资委要派总会计师,对公司财务进行监督,并参与公司的重大决策。与此同时,国有资本投资公司应以实业投资为载体,体现国家战略;以资本运作为手段,调整优化结构布局,促进产业转型升级;以市场化运作为方式,提高国有资本高效增值,做优做强企业。

  《华夏时报》:中粮被纳入改组国有资本投资公司试点,是否意味着多数央企集团公司都要改组为国有资本投资公司?

  彭建国:我感觉应该是,将来会有越来越多的央企改组为国有资本投资公司。如果公司的规模比较大,业务板块比较多,资本运作比较好,就有条件容易改组为国有资本投资公司。

  《华夏时报》:现在央企集团母公司是权力的核心层,改组是否意味着将削减集团母公司的权力?这会不会对改革形成阻力?

  彭建国:现在很多集团具体业务还是由其所属的实体企业来运作,央企集团搞资本投资运作符合历史的逻辑和现实的状况,应该不会遇到太大的阻力,总体看央企改革的积极性很高。

  国资委在主动进行自我革命

  《华夏时报》:国有资本运营公司同国有资本投资公司的区别在哪里?

  彭建国:最大的区别,投资公司主要从事实业投资,而资本运营公司则专事股权的管理和运作,比如以后混合所有制参股那一部分,就可以由国有资本运营公司来管理和运作,此外其他部门管理的六七千家国有企业,有些规模很小,如果将来实行统一监管,也可以由资本运营公司来管理。

  《华夏时报》:如果这样的话,国有资本运营公司有些像中央汇金公司了?

  彭建国:不太一样。汇金公司管理的全部是金融资产,但国有资本运营公司参股的主要还是实业资本和实业资产。

  《华夏时报》:今年中央预算安排70亿用于设立国有资本运营公司,但这次试点并没有涉及到,又是为什么?

  彭建国:这次四项改革试点,是为落实三中全会决定和习总书记讲话精神、经中央批准而推出的。三中全会决定提出完善国有资产管理体制和深化国有企业改革,国资委责无旁贷、义不容辞,国资委改革意愿强烈、态度坚决。中央企业也不是被动地是改革的对象,要增强改革的主动性,而阻碍发展的诸多体制性机制性问题也不能拖不能等,试点探索、依法改革是新形势的客观需要。国资委会根据国家需要来进行改革试点的,现在对央企集团公司改造已经提上议事日程,所以推出了国有资本投资公司的改组试点。以后随着混合所有制企业越来越多,需要参股的企业也越来越多,设立国有资本运营公司只是时间早晚的问题,国资委会根据需要适时新设国有资本运营公司,改革需要有序进行,所有新设运营公司放在了后面。

  《华夏时报》:国资委说明试点的目的时称,要通过试点,探索国资委与国有资本投资公司的关系,厘清职责界限,研究国资委如何向以管资本为主转变;同时,通过试点,进一步减少出资人代表机构管理事项,落实董事会职权,使董事会更好发挥决策中心作用。这是不是表明,国资委在通过央企的试点改革来倒逼自身的改革?

  彭建国:这是国资委的主动改革、自我革命,不是由试点倒逼出的改革。

  《华夏时报》:国资委在做着怎样的自我改革?

  彭建国:国资委正在做着“转职能、转方式、转作风”方面的改革。转职能,重点是简政放权;转方式,主要是靠市场化,以管资本为主的方式加强国有资产监管;转作风,就是改进工作作风,提高工作效率,对企业少添乱多服务。

  《华夏时报》:十八届三中全会提出国资监管体制以管资本为主,这是不是对过去11年来的“管人、管事、管资产”国资监管体制的否定?

  彭建国:前面说过,三中全会用“完善”一词就是对现行国资管理体制框架的总体肯定,而不是否定。我认为,管资本为主,意味着国有资产出资人代表要定位在股东职能上。在《公司法》中,股东有权管理公司的重大事项,无疑涉及“管资产与管人、管事”,所以“管资本为主”与“管人、管事、管资产”并不矛盾。关键是管理的范围、管理的程度、管理的方式要发生转变,内容要更精简,手段要更加市场化,方式要更依法,要更多地靠刚才说的那“三种管理”方式来进行管理。

  《华夏时报》:在董事会行使高级管理人员选聘权方面,试点初期首先落实董事会行使副总经理、总会计师、董事会秘书的选聘权,增加董事会及专门委员会在总经理选聘中的参与度。董事会选聘高管的试点具有创新意义,创新主要体现在哪里?

  彭建国:一个企业搞得好坏,关键看人才的选用,能够让企业更加市场化运作,以前都是国资委直接任命副职,将来选聘高管会更多地让董事会决定,朝着市场化方向前进,这是所有权与法人财产权分开的体现。

  《华夏时报》:但董事会选聘的高管并不包括总经理在内,试点是不是因此就打了折扣?

  彭建国:“管人”这块,党管人才和市场化选聘都要结合起来,党委委员都要由组织部门来任命,一般总经理肯定是党委委员,总经理也肯定是董事,一步一步来,先从董事会选聘副职开始,市场化是个逐步的过程,这符合中央积极稳妥的原则。

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《新加坡文献馆》