今天

新加坡国企改革的借鉴和启示

11/01/15

作者/来源:胡改蓉 (28-8-2014) 大众日报 http://sg.xinhuanet.com

  三中全会之后,国企改革成为经济体制改革的“重头戏”,截至目前,已有16个省份出台国企改革方案。对国有经济居主导地位的我国而言,国企改革牵一发而动全身,不能不慎重谋划。国企改革的核心和重点是什么?究竟是所有制重要,还是经营管理体制重要?提了这么多年的政企分开,如何才能真正实现?这些都是我们在设计改革方案和制定实施策略中亟待解决的问题。新加坡的国企改革被公认是世界上比较成功的模式,过去我们已经从中借鉴良多。在国企改革再出发的今天,重新梳理并总结其成功经验、做法,相信对我们仍然具有很强的借鉴和启示意义。

  新加坡国有企业改革采取了部分私有化的模式,政府在国有企业中同时兼具管理者与股东身份。为使这两种身份被有效“隔离”,新加坡建立了以淡马锡为代表的国有控股公司这一平台,并对国有企业采取了“政府——国有控股公司——政联公司”(“国有控股公司”类似于我国提出的“国有资本运营公司”,“政联公司”即新加坡的国有企业——编者注)的三级管理模式。该模式之精髓在于将政府定位为一个“无为而治”的投资者,不介入国有控股公司的经营管理,同时保障国有控股公司的独立性与自主性,促使其代表政府股东积极行使对政联公司的股东权益。

  三中全会《决定》正式提出了“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司”的构想,希望通过国有资本运营公司的市场化运作以提升国有资本的运营效率。由于《决定》只是提出建立“国有资本运营公司”的基本思路,并无具体的制度安排,因而实有必要积极探求、比较、分析域外成熟的制度经验,并在此基础上结合我国的特定国情进行制度构建。在新加坡,以淡马锡控股有限公司为代表的国有控股公司(新加坡《宪法》称为“政府公司”)是国有企业经营管理体制中极为重要的组成部分。国有控股公司的成功运作,不仅对于新加坡国有企业,甚至对于新加坡整体经济的发展都起到了极大的推动作用。通过解读新加坡国有控股公司的制度设计以及其面临的挑战,可为今后我国国有资本运营公司的制度构建提供参考。

  “管理观”与“所有权观”之争

  与其他国家国有企业的发展一样,新加坡国有企业的发展历程也并非一帆风顺。1985年左右,新加坡突然出现经济衰退,揭示了国有企业的制度不足,如僵化、高成本以及数量和规模增加所带来的复杂性。在西方以英国为代表的各国纷纷展开了国有企业的私有化运动。受此影响,加上国内经济自身的衰退,新加坡政府也开始反思自身与国有企业的关系。在如何改革国有企业问题上,理论界出现了关于公有与私有的“管理观”与“所有权观”之争。其中,“管理观”认为,“竞争”而非“所有”才是高效率的关键。与此相反,“所有权观”或“政治观”则认为,国有企业本质上是低效的,因为政府追求额外的目的,并与利润最大化相违背,而这种政治介人歪曲了国有企业管理者的目标和所面临的限制。实际上对于私有化是否是提高国有企业经营效益的必须要素,并无一个定论。支持者认为私有化对于国有企业经营业绩的提升是必然的,但也有人认为,较少的管理,如放松管制、增强竞争、运用绩效管理合同等规范化的方法可以代替私有化,从而有效地提升国有企业的经营效率,因而,私有化不是唯一对国有企业进行重建的有效方法。有学者在对西班牙城市交通服务部门进行实证研究后也认为,产权对企业经营效率的影响或许并非绝对,因为调查数据显示,有83.3%的国有企业具有高效率,而民营企业的这个数据仅为66.7%。

  上述“管理观”及相关实证研究结果对新加坡国有企业改革产生了很大影响。虽然新加坡在1985年3月就宣布正式实施私有化计划,并于1987年2月由国会批准了公共部门私有化委员会提交的《公共部门私有化报告》,形成了新加坡公共企业私有化的纲领性文件,确定了600家政联公司及40家法定机构在未来10年内撤资的计划,但事实上,这个计划的实施过程非常缓慢。以淡马锡为例,其所属企业只是在经营方向上有所转变,涉足领域其实不减反增。许多长期获利的淡联公司(即淡马锡所投资的国有企业),如新加坡航空公司、吉宝集团等只是股票上市,释放出部分股份,而非绝对的私有化。截至2010年,淡马锡仍然在关键性领域保持着其初始投资,且占有垄断性的控制权,如造船、公共基础设施、电信领域;在其他的主要工业领域,如食品和饮料、机械工业等领域,也依旧保持着控制地位。

  在“管理观”得到政府认可的同时,为促进竞争,提高效率,新加坡政府还进行了两方面改革:其一,推动开放或放松管制。某些传统意义上属于政联公司垄断经营的领域,开始逐步向私人和外资开放,如电信、银行、保险、电力、能源、医疗服务等领域。此时政府的管理意识发生了变化,即从“一线的管理者”变成为“高效的商业活动的促进者。以电力和煤气为例,新加坡于1995年决定实施电力和煤气行业的全面开放,首先是将新加坡能源企业化——从一个政府法定机构转型成为一家商业公司;淡马锡随后收购新加坡能源并进行业务重组,分拆出3家独立的发电公司作为其全资子公司,成功地实现了电力行业的竞争。其二,明确了政联公司应当以商业化为其运作基础,集中关注损益情况,不再被要求实现社会目的或创造就业机会的目的。他们与私人企业、跨国企业进行竞争,甚至相互之间进行竞争。依据政府的要求,政联公司完全是追求利润的商业化实体,与私人公司相同。它们被期望能够提供与所承受的风险相匹配的商业回报;与私人企业一样服从相同的管理规则;不能够获得来自政府的补贴或特殊对待。

政府要有自律、无为而治的精神

  在“管理观”被认可后,新加坡的国有企业改革就不是推动全面私有化而只是采取部分私有化。此时,政府已经明显意识到,要提升国有经济的运行效率,实现政联公司商业化运作的目的,就必须要求政府区分其作为国企管理者的身份和国企股东的身份,并对国有企业保持一个克制状态。在这种情况下国有控股公司恰好对政府与政联公司起到了极好的隔离作用。

  首先,从管理角度而言,国有控股公司可以聚焦于商业目标,防止国家利益与商业利益的冲突。以淡马锡为例,新加坡政府经常申明:淡马锡是一个商业实体,其投资行为政府并不干预。淡马锡的商业目标使其在发挥对所投资公司的监督作用时,不需要考虑复杂的政治因素和社会因素。

  其次,有利于提升国有资本的经营效率。国有控股公司完全是政府控股,其最终目的或责任在于全体国民长期利益的最大化,但事实上其无法实现国民所有利益的最大化。正如有学者所指出的,代理人若追求多样化的任务,将难以对其履职行为进行评价,因为哪个或哪些任务是代理人试图去追求的,并不确定。因此将国有控股公司的作用集中限定于增强经济回报,作为一个经济实体,用经济指标如资产负债表和流动性比率估算其经济效益要简单很多,经营效率也会提高很多。

  再次,有利于在国有控股公司与私有化的国有企业之间建立起非政治动机的信任关系,推进国际化的步伐。国有控股公司在海外投资时,可能会遭到东道国的质疑,谴责这些大型国有控股公司通过公司控制去获取敏感的军事技术、自然资源或者通过对金融和经济的破坏去勒索东道国。为此,政府必须给市场发出一个可靠的信号,即将其管理者身份与股东身份分离并且不再将国有企业视为政府的工具。而如果东道国相信政府的政治诉求和经济利益相分离,国有控股公司和国有企业就会有更好的机会进行海外投资。在此点上,淡马锡就将自己定位于一个“国际化的投资者”,只是它“碰巧由财政部持有”而巳。

  最后,如果政府能够将其管理者身份与股东身份分离,由国有控股公司代表政府履行出资人职责,则可以较好地解决代理问题。代理问题把现代公司视为委托人与受托人合同的连接点。当代理人做决定时是以其个人利益的最大化为出发点,那么代理问题即随之产生,此时委托人必须监督代理人的行为。公司法学者曾指出,大股东(如国有控股公司)有足够的机会去收集信息并监督管理人,他们对公司管理者有着更多的耐心而非仅仅为了短期利益给他们施加压力。因而,由国有控股公司作为委托人将国有资产对下属企业进行投资,能够更好地起到监督代理人、降低代理成本、提高国有资本运作效率的作用。

  作为股东,政府通过国有控股公司,希望所投资的公司能够给予可接受范围内的回报并持续鞭策其不断创造新价值——这与其他股东的要求并无差别。新加坡政府刻意避免参与国有控股公司及其所投资国有企业的各项商业决策。这种自律、无为而治的精神,确保了国有控股公司及其所投资企业能够充分依据商业规则运作并不断发展壮大,而不受任何行政性干预,或受与商业无关的政府指令的干扰。这种控股方式令新加坡的国有企业在与其他世界各地同类型企业相比时,能够脱颖而出。

  渐进转型同样适用于国企改革

  不可否认,新加坡所采取的“政府——国有控股公司——政联公司”的国有企业经营管理体制对其经济的快速发展发挥了关键作用。尽管中新两国的国情不同,但二者间的共性也不容忽视:一是虽然新加坡信奉经济自由主义,但政府对经济生活的干预和介人程度非常高,这一点与我国类似;二是新加坡有70%以上的居民为华人,保留了华人的文化传统和思维模式。这些共性使我们相信,尽管我们不能对新加坡的经验采取简单的“拿来主义”,但与欧美等发达国家相比,其借鉴意义或许更强。具体而言,主要体现在如下几个方面:

  第一,依托既有的制度路径实现渐进式转型。世界各国实行私有化的目的,通常是为了通过出售国有企业筹集资金;制止因补贴经营不善的国有企业而造成的国库资金流失,使国有企业摆脱政治干预和公务员的僵化体制,让企业发挥商业实体的功能;引进竞争机制,实现最佳资源配置。然而,这些私有化政策实施后,政府不仅失去了对企业的所有权而且也基本上失去了管理权,政府对经济的影响力骤然下降。对于以国有企业为主导的经济发展模式而言,这种激进的改革未必适合。新加坡在面对激烈的国际竞争时,坚持的则是对国有企业的前瞻性改革,看似承袭新自由主义思潮,其实并非盲目地全盘接受,也并非仅仅被动地应对外在环境变化,反而是依赖既有的制度路径,预先掌握未来国内外可能的发展趋势,先一步渐进转型,让淡马锡等国有控股公司走出以政联企业为主体的独特发展道路。这种转型既能提高国有企业的经营效益,又能保障国家对经济的主导力。

  可以说,新加坡国有企业改革的成功对我国具有良好的示范效应,使得我们在积极促进国有企业市场化经营的同时,不会担心国有经济失去控制力、影响力和带动力。

  第二,以国有控股公司为平台,隔离政府的管理者职能与股东职能。国有企业经营中政府管理者职能与股东职能的融合,极易导致政府公权力的滥用。一方面政府会利用公权力为国有企业谋求不正当的竞争优势,对民营企业产生“挤出效应”;另一方面也会利用公权力的“权威”随意侵害国有企业的自主经营,造成政企不分。对此,以国有控股公司为平台,区分或隔离政府的管理者身份与股东身份极为必要。就我国而言,今后的国企改革应当坚持“政府——国有控股公司(即国有资本运营公司)——国有企业”的三级经营模式。在该模式中,可以借鉴新加坡的做法,由国有控股公司代表政府履行在国有企业的出资人职能,对国有资产以及国有企业的监督职能则由国务院及各地的国有资产监督管理委员会负责。

  第三,充分尊重国有控股公司的独立性和自主性。上述的三级经营模式能否真正发挥作用,国有控股公司能否真正产生隔离效果,而不是变为一个“二政府”,关键就在于国有控股公司的独立性及自主性能否得以保障。通过新加坡的经验可知,新加坡政府明确将自己定位为一个“无为而治”的投资者,不介入国有控股公司的具体经营事务。同时,国有控股公司则将自己明确为一个独立的商业主体,并代表政府积极行使对政联企业的股东权利,保障了政府股东的利益。

  为保障自身的独立性,新加坡国有控股公司及时摒弃了内部治理结构的行政化,建立了独立、高效和专业的董事会及相应的日常管理机构,并采取了董事会中心主义的治理模式,确保了国有控股公司的独立运作。此外为推进国际化战略的实施,以淡马锡为代表的国有控股公司还专门设立了几乎全部由域外成功商业人士组成的国际化小组,以表明其与政府的分离,这对于淡马锡“走出去”战略的实施至关重要。这些经验对于我国今后的制度改革极富借鉴意义。

作者系华东政法大学副教授

---

分类题材: 新中政经_gpsgcn, 政府企业_statecos

《新加坡文献馆》