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淡马锡的精髓是政企分开

18/01/14

作者/来源:单金良 企业观察报 http://www.p5w.net

  “在中国推动国企改革是一件难度很大的事情。中国不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式,而是要借鉴其精髓,即淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑,包括问责制、如何界定政企角色区分等,这些对中国国企改革有明显的借鉴意义。无论如何,不管国有企业的使命是为国家还是为公共事务服务,也必须更多地以市场为导向。”

  说这话的人叫陈惠华,她是新加坡前内阁部长、淡马锡控股公司前任董事总经理。就在中国舆论高度关注“淡马锡模式”对国企改革借鉴意义之时,《企业观察报》在北京独家专访了她。

  素有新加坡“国资委”之称的淡马锡控股公司,成立于1974年,是新加坡财政部100%控股的政府投资公司。其成立近40年来,年均净资产收益率超过18%,远超过同期私企的业绩。这种国家控股、公司化运作、集团化管理、资本平台运营的独特模式,被誉为“淡马锡模式”。陈惠华介绍说,政府为了清楚划定它在市场中的角色,成立了淡马锡控股公司,并在一开始便把它和政府体系区隔开来,使它不隶属于任何政府部门。

  中共十八届三中全会提出国企改革,其中包括改革国有资本的授权经营体制,组建若干家国有资本的运营公司、国有资本投资公司。有专家指出,组建国有资本经营公司就是参照新加坡“淡马锡模式”。对此,陈惠华认为,中国国企改革获得了明确的指示,但国企改革执行上将面对很多挑战。新中两国差别很大,中国不应生硬地照搬、套用淡马锡模式,而应该考虑与借鉴淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑。

  淡马锡的经营活力源自于市场力量,而非政府的干预。政企分开确保了淡马锡模式的腾飞。

  《企业观察报》记者:中共十八届三中全会近期结束,其中涉及国企改革等多个方面核心内容,您最关注哪方面内容?

  陈惠华:中共此次三中全会确定了国企改革的基调,即让市场发挥决定性作用,混合所有制允许私企也能控股国企,国资管理从管资产到管资本的转变,以及2020年实现30%的国企利润上缴,这些都是很好的开始。

  《企业观察报》记者:资本管理模式被视为国企改革的新方向,淡马锡模式也是以资本管理闻名的,请问这是淡马锡模式的精髓吗?

  陈惠华:让我先从淡马锡模式的诞生说起。在20世纪70年代,新加坡为了发展经济,急需建设各种基础设施,而私人资本投资能力有限,许多企业光靠私人无法维持经营。在这种情况下,新加坡政府创办了一批由财政部代表国家控股的国有企业,进入高风险、高投资工业项目领域,如钢铁、造船、石油化学等,以扩大就业,并建立新加坡的工业基础。其中,1974年成立的淡马锡控股公司是最知名的一家。

  在一些国家,这些企业由政府来养活,但新加坡政府并没有太多钱,因此一开始就按照严格的商业规则要求他们,即必须自负盈亏,自担风险。虽然政府全资控股,但不干预淡马锡控股公司在运营或商业上的种种决定,让企业按照纯粹的商业原则开展业务,既能实现政府的宏观经济目标,又能获得收益。

  作为政联公司(与政府有关联的公司),淡马锡的经营,例如问责制、人才选聘、受商业条规管制等方面和私有企业没有太大分别。除了在战略产业方面,淡马锡需要与政府进行商讨,其余部分都按照私有企业的经营方式运作。

  淡马锡控股能够维持经营活力,与新加坡政府的政策及治理哲学有关。新加坡政府用了20年的时间,推动国有企业进入市场,激发它们的商业活力。因而淡马锡的经营活力和政府的拥有权几乎没有关联,因为驱动它的是市场力量。也就是说,淡马锡的经营活力源自于市场力量,而非政府的干预。

  《企业观察报》记者:在中国,很多国企都须承担社会责任,而企业营收与承担社会责任之间有时并不完全一致,一旦出现这种情况,新加坡政府不会干预吗?

  陈惠华:不会。新加坡政府(准确来说是财政部)也不曾作为股东插手过。我任董事总经理期间也没有被干涉过。政府的角色只是监管者,在经济下行过程中,政府并不能要求淡马锡降低能源价格,因为这样可能会影响公司的收益。如果部分低收入人群的生活因此受到影响,政府应该提供补贴,而不是直接干预企业的运营。

  我知道,很多国家喜欢把企业直接交由政府部门管辖,这样方便推行政策,但这会导致企业的角色难以区分,你不能期望企业既保证实现效益,又能接受政策,执行任务。

  《企业观察报》记者:中共十八届三中全会也提出,“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。淡马锡遵循商业的思考方式和操作规范,建立规范的公司法人治理结构,不干涉企业的具体经营,实现政企分开,这是淡马锡控股公司迅速发展的原因。淡马锡控股是如何在公司法人治理结构上实现政企分开的呢?

  陈惠华:淡马锡控股从一开始就建立了董事会制度,财政部作为股东任命董事会成员,这一点跟上市公司一样。对于董事会成员来说,除了总经理与财政部或政府代表之外,其他几位都是独立董事,占绝大部分,而且这些独立董事都是来自私营企业,这样企业的决策可以避免受政府的干预。CEO由政府部门委派,但并不在淡马锡领取薪酬。这样一个开放的董事会结构保证了企业的透明运作,而且可以实现更好的商业效益。对于管理层的任命,董事会完全自己决定,可以从全球市场上公开选择。

  另外,从历史上看,新加坡很早就是一个国际化的市场,因而在董事会治理结构上,更容易采用西方成熟的管理模式。中国的国企大多比较本土化,因此在借用西方公司治理模式时相对较慢。

  中国需调整国企高管薪酬

  在目前国企高管薪酬人为降低的情况下,中国有必要进行薪酬政策的重新调整,以降低腐败风险。

  《企业观察报》记者:在中国的国企改革中,建立现代企业制度,完善公司法人制度是国务院国资委国企改革的重点,也取得了一些成就。但越改越觉得步入“深水区”,改革难度也越来越大,您怎么看这个问题?

  陈惠华:中国首要的困难来自历史原因。据我了解,在国务院国资委成立之前,所有国企都是在国务院下属部委或地方政府的直接管辖下,这些国企并没有一个真正意义的老板,它们毫无股东与董事会概念,它们只对自己负责。2003年国务院国资委成立后,一夜之间,国企增加了两个层级,董事会和股东(国资委代行职责),这两个层级也形成了权力斗争的来源。这种变化让国企难以一下子适应,要实现这一转变是需要一个过程的。

  另外一个困难则来自政企不分。在某些地区,政府有着巨大的既得利益,或者未能摆正政府的角色,因而当地国有企业非常容易沦为职权滥用或者腐败的工具。

  《企业观察报》记者:中国政企不分的表现之一,是国企高管和政府官员岗位互换。这种情况利弊如何?新加坡是否出现这种情况?

  陈惠华:官员跟国企高管互换位置,好处是能保证公共政策的延续,但也将导致官员和企业高管的角色不分,引发政企不分的质疑,也容易造成国企高管和公务员之间工资级差问题的进一步复杂化。对于国企高管来说,如果薪水太少,就难以调动他们的积极性,他们甚至可以说,“收入这么低,怎么有积极性创造高业绩呢?”在目前国企高管薪酬人为降低至低水平的情况下,中国有必要进行薪酬政策的重新调整,以降低腐败风险。

  在淡马锡控股及其他新加坡国企,由于政企划分很清晰,非岗位互换,国企待遇跟私企基本上没有区别,无论是股票还是期权,只要有助于提高人才竞争力,都是允许的。中国国企也应该尝试将公司业绩与国企员工的薪酬联系起来。

  照搬淡马锡模式有害无益

  考虑到中国国企改革的复杂性,其实施过程中需要更多配套的细节化措施。

  《企业观察报》记者:为了实现国企的纯粹商业化,十八届三中全会提出了发展混合所有制经济,上海国资委的国企改革步伐较快,包括允许国企向私企大规模转让股权,私企可以成为国企第二大股东,您怎么看待上海国资改革的模式?

  陈惠华:据我了解,上海、浙江等地是中国经济最活跃的区域,上海国资委从数年前就开始了多种市场化的尝试,在我看来,其操作也是最接近淡马锡模式的。上海如果允许民营企业成为国企的第二大股东,这将是很好的起点。考虑到中国国企改革的复杂性,其实施过程中需要更多配套的细节化措施,比如对信息及时公示,操作时小步快跑,应该会有显著的效果。

  《企业观察报》记者:民企通过参股、控股或并购等多种形式依法参与国有企业的改制重组,这个过程中,如何才能避免国资流失?

  陈惠华:即使在西方,不管是英国,还是新西兰,在很久以前,他们也曾经对国家项目进行了大量的投资,直到最近才渐渐撤资,完成了对关联企业的私有化程序。从20世纪80年代中期,新加坡政府就开始撤出一些国有资本,通过“私有化”和“私营化”,把一些领域退让给了私人资本和外国资本来经营,促进私营企业发展。在我2000年加入淡马锡之时,也直接参与了一些国有资产的退出。

  从新加坡淡马锡控股的经验和教训中可以看出,建立透明的出售流程,确定正确的估计方法非常重要。倘若出售流程存在缺陷,治理不善,那么,政府金库很可能就出现漏损。另外,还要使用独立专业的服务机构进行监督,比如财务审计等。

  《企业观察报》记者:中国很多地方的国资委和国企都在学习淡马锡模式,您觉得淡马锡模式对中国国企的改革有多大的借鉴意义?

  陈惠华:每个国家都有权力选择适合自己的经济运营模式。在跟中国国资委、财政部和国企管理者的接触过程中,我对中国和新加坡的国企改革做过一定的比较。

  新加坡是一个城市国家,只相当于中国的一个小城市,我们在决策时很快,而中国幅员辽阔,各地情况差异很大,因此,其国企改革不能一蹴而就。中国和新加坡从经济规模上、历史上、文化上等很多方面差异巨大,因此当外界频频质疑中国国企时,我认为国有企业还将在中国继续发挥战略作用。而许多非中央国有企业,实际上也发挥着如同地方政府一般的功能。因此,在中国推动国企改革是一件难度很大的事情。国务院国资委或者国企不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式,而是要借鉴其精髓,即淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑,包括问责制、如何界定政企角色区分等,这些对中国国企改革有明显的借鉴意义。无论如何,不管国有企业的使命是为国家还是为公共事务服务,也必须更多地以市场为导向。

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《新加坡文献馆》