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新加坡贪污调查局体制浅析
作者: 未祥 日期: 28-42-007 来源: http://thlvuuyi.blog.sohu.com/43864711.html
[内容提要] 新加坡的廉政举世闻名，而贪污调查局又是新加坡廉政建设的重要推动力量。本文着重对新加坡廉政制度中的贪污调查局和有关贪污调查局的一系列制度进行研究，初步介绍贪污调查局的各方面情况，并指出该制度可能存在的软肋，以及在中国的廉政建设事业中值得借鉴的部分和如何借鉴。
关键词：贪污调查局 特权 腐败 借鉴
新加坡是亚洲四小龙之一。从1965年脱离马来西亚联邦以来，其经济发展和政权建设成果之显著为全世界所惊叹。在1994年全球十个人均国民收入最高的国家和地区中，新加坡名列第五。[1]
尤其是新加坡的廉政建设成果堪称奇迹。从建国初期，为被称为“东南亚之癌”的腐败所困扰的，贪污舞弊成风的国家，建设成为了一个在全世界有口皆碑的廉政国。
据1990年的统计，犯贪污罪的公务员只占公务员总数的万分之一左右。在美国商业环境调查机构发表的《1995年最具效能的政府》调查报告中，新加坡以87分高踞榜首。在柏林的国际透明度调查机构发表《1996年世界各国贪污观察指数》的调查报告中，对世界各国的廉洁程度进行了排名，新加坡排名第七。2001年4月7日，总部设在香港的政治及经济风险咨询机构发表的最新调查结果显示，在政府的稳定程度、政府的领导素质与政治制度的风险评分上，新加坡在亚洲国家中独占鳌头。[2] 新加坡的廉政建设离不开赫赫有名的贪污调查局。新加坡贪污调查局的局徽是一朵荷花正中间穿出一柄利剑。荷花象征出淤泥而不染，利剑从荷花正中穿过代表执法严格不徇私情。建国以来四十年，这个有新加坡特色的反腐败机构为新加坡的廉政功不可没。可以说贪污调查局构成了新加坡反贪廉政制度的核心，研究新加坡贪污调查局，有助于深入认识新加坡的廉政制度的优劣利弊并有助于我们有选择地借鉴之。
（一）“东南亚之癌”——
战后东南亚诸国的腐败和政府效率低下问题
二战结束到60年代中期，东南亚许多国家独立。由于种种历史的与现实的原因，这些新兴的独立国家中，政府官员贪污腐化、道德沦丧。腐败随权力滋生，只要有权力存在就难以根除，可是在当时的东南亚，腐败程度尤为严重。
在人民行动党执政以前的新加坡，社会秩序极为混乱。黑社会势力、形形色色的犯罪分子活动猖獗，许多罪犯得不到应有的惩处逍遥法外。官员的腐败非常严重，主要表现在三个方面：一，官员们利用手中的权力为自己聚敛财富，与黑社会勾结，贪污腐败之风“像一股腥味四溢的浊流一样到处蔓延”。二，有的官员则生活腐化，沉溺于豪华娱乐场色与酒吧；三，官员们对分内的工作讨价还价，挑肥拣瘦，争着去干有利可图的工作，而重要但是不能给个人带来黑色收入的工作则无人去做。[3]
李光耀对此有如下论述：“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级！
腐化已成为当权人物的一种生活方式。”他指出：“我们处在贪污已成为生活方式的地区中。贿赂是有等级规定的，给你这样的方便，你只需付两角钱，那样是四角钱，还有其他是两块钱。每一样都有定价。这是你们所知道，我也知道的。这在我们的周围已成了风尚，我们不得不深入了解这件事…我们正在认真考虑在法律上作一些革新，因为贪污可能将会成为一个主要问题。”[4]
而早在人民行动党酝酿和成立初期，李光耀等许多有识之士就把反对和铲除新加坡社会的贪污腐败作为重要而明确的目标之一。甚至有的人介入政治的直接目的就是看不惯贪污腐败。
李光耀等人民行动党的早期领导人严厉指出“如果任何一名官员被发现拥有无法解释的财富而又不能提出非贪污得来的确证，他的全部财产是可以被没收的。一定要有处罚，不然贪污者便可逍遥法外。” 在这种环境下，人民行动党甚至把反腐败作为竞选口号，提出了“铲除贪污”的竞选纲领，并赢得了人民的支持。[5]从这一点上来看也可以发现，当时的腐败在新加坡有多严重。
（二）新加坡贪污调查局简史
贪污调查局成立比新加坡独立早。在没有贪污调查局的时候，任何有关腐败的申诉、所有新加坡的反贪污查处工作都是由警察部队中的反贪污小组负责。[6]
可是反贪污小组的反腐败效果不明显。当局认为这是警察队伍权力不够大的原因。因此，1952年，还没有独立的新加坡成立了贪污调查局。单独独立设立贪污调查局是为了赋予贪污调查局警察没有的独立权力。
可是，贪污调查局成立以后，新加坡的腐败现象却“胫毛不改”，甚至变本加厉，效果很不理想。究其原因，主要有三个方面。
其二则是官官相护，特别是涉及到反贪污部门自身还有警察部门的案件更是无计可施。
人民行动党上台执政后，于1960年制定了新加坡《反贪污法》。这部新加坡廉政建设的根本法对贪污调查局的职责和体制进行了很大修改，赋予了贪污调查局许多特权并改善了贪污调查局本身的领导指挥机制，大大加强了贪污调查局在反腐败中的作用，为贪污调查局在后来的廉政建设中屡建奇功奠定了基础。
70年代初，成立了公务员首长带头，加上各部门的常任秘书组成的反贪污委员会，专门负责拟定反腐败政策策略。不久，中央投诉局成立，专门接受人民投诉。这一系列的配套设施使得贪污调查局能够更好地发挥反腐功能。[8] 贪污调查局震慑着新加坡的公务员队伍，为造成良好的廉洁环境和树立政府的廉洁形象做出了巨大贡献。
二.贪污调查局体制浅探
（一） 贪污调查局的特权
新加坡贪污调查局的新加坡特色，主要表现在它的特权方面。
第一，反贪污局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人，以及任何遭到指控，掌握可靠情报和被怀疑与违反反贪污法令有关的人。
第二，局长或特别调查员无需公诉人员的命令也可行使刑事诉讼法所赋予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查贪污受贿。
第三，有权入屋搜查，没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票或银行保管箱等。
第四，有权进入各部门、机构，要求其官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料。
第五，要求涉嫌贪污受贿者对其合法收入以外的财产说明其来源。[10]
第六，有权要求任何人根据授权官员的要求披露或提供有关情报或账户文件物品。这些调查不但可以向涉嫌违法者本人调查，还可以调查其妻子儿女。
第七，行为跟踪权，即贪污调查局的探员有权对所有政府工作人员的行为进行跟踪，暗地调查其活动，如果发现可疑或违纪行为探员有权用秘密拍摄的方式收集证据。 贪污调查局的这些特权，使得这个机构让人很容易联想到中国明朝的厂卫，还有苏联的克格勃等许许多多臭名昭著的特务机构。在特权方面他们的确很相似，然而所不同的是，贪污调查局的这些特权是针对公务员而不是广大人民，而且这些特权调查的重点是公务员的贪污腐化行为，而不是所谓的密谋造反。
（二） 贪污调查局的领导体制和监督
贪污调查局体制导致新加坡政权组织和普通的三权分立有了很大差别。新加坡的贪污调查局独立于三权之外。从1970年以来贪污调查局就归由总理公署直接管辖。[11]
根据新加坡的反贪污法，总统直接任命贪污调查局局长，有权根据需要任命贪污调查局的副局长以及一定数量的助理局长和特别调查官，可以设立不同级别的助理局长和特别调查官。贪污调查局局长由总理直接领导，对总理负责。在行事其职权方面可以说不受其他任何机关的限制。[12]
贪污调查局权力如此之大，按照常理，有权力就有监督，特别是如此之大的权利，更加不能没有监督。贪污调查局的监督方式，除了总理对贪污调查局自上而下的管理和监督以外，主要的就是其他机关的公务员对贪污调查局的监督了。
（三）贪污调查局的作用（兼谈高薪养廉之误区）
贪污调查局是新加坡廉政建设中当之无愧的火车头。它令所有腐败者以及有腐败念头的人闻风丧胆。它对腐败行为冷酷无情的揭露和严惩，让落水者后悔莫及，让尚未落水者悬崖勒马。正是贪污调查局，为新加坡赢得了廉洁政府的清誉，为新加坡赢得了廉洁国家的国际形象。
总而言之，贪污调查局以及相关制度构成了新加坡廉政制度的核心。新加坡能有今天这样的政府，贪污调查局制度功不可没。
如《亚洲的瑞士•新加坡启示录》中，提到新加坡的廉洁程度亚洲首屈一指，作者曹云华就有如下论述：“这些‘世界第一’（其实应该是亚洲第一），是靠什么来支撑的呢？一句话，是靠’世界第一’的高薪。”[14]
事实上，高薪最大的作用，是吸引高素质人才进入公务员队伍而不是养廉。而实际上高薪如果缺乏了必备的惩贪机制，高薪又如何与人类难填之欲壑竞赛呢？早在2000多年以前的战国时代，法家思想家韩非子已经谈到了类似的逻辑：“不必害，则不释寻常；必害手，则不掇百溢”[15]
，因此，赏罚的关键不在于厚赏重罚，而在于赏信罚必。事实证明，再高的薪水待遇也无法与腐败者的欲望竞争。没有贪污调查局近乎“无孔不入”的监督，贪污者将“不释寻常”，而在此基础上反欲求其“不掇百溢”，当然是空中楼阁。 综上，我们在认识新加坡的廉政时，应充分认识到贪污调查局制度的作用，而不宜夸大高薪对养廉的功效。否则在认识我国的廉政建设时不免陷入“我国管员的待遇还不够高，所以腐败”乃至出现薪逾高而贪逾烈的恶性循环。
（四）贪污调查局制度的软肋
贪污调查局在新加坡反贪污方面的效率很高。同时也不能过度迷信贪污调查局这种体制。贪污调查局制度有它的软肋。主要就是局的权力过大，集权程度又过高，因此导致相当大的人治特色。
贪污调查局的领导体制是独立于三权之外，直接受总理公署管辖，由总理直接领导。这种体制与明朝的长卫、前苏联克格勃很相似。它的特点就是极其高效。在法律赋予贪污调查局的那些特权的保障下，贪污调查局可以最大限度地排除障碍一查到底。
李光耀作为新加坡领导人，在他主持之下贪污调查局开始有了那么大的特权，并在他的领导下进行了几十年成功的廉政建设。李光耀本人的清廉和能力举世闻名，无可指摘。在他就任总理的时候，有人攻击他作风专断，有人攻击他对反对派不择手段，但是几乎从来没有人攻击他贪污腐败。在他的从政生涯中只在1976年和1981年受到过两次议员的指控，两次指控都没有成立。[16]
有李光耀这样的总理来领导贪污调查局，后者能够有效反腐。
可是，毕竟贪污调查局是总理领导的。对哪些人进行调查是由总理决定。所以可以想象，如果换了一个自己也有某种“难言之隐”的总理来领导贪污调查局呢？那他必然不会同意贪污调查局查到底。与其说贪污调查局的权力大，不如说是领导贪污调查局的总理的权力大。而这功能极端重要的贪污监察权游离于三权之外，使得总理本人却少了相应的监督。如果总理本人腐化，贪污调查局的功能立刻大打折扣。可以说，贪污调查局制度是建立在对总理的“诚实推定”的基础之上。
李光耀对新加坡的这种制度设计也承认是一种精英政治，对掌握公权力的人要求很大，他说：“以为任何人被选为国家领袖，新加坡都会继续生存的想法是愚蠢的。”卸任以后的李光耀，仍然反复强调，政府工作的一个重心就是“找好接班人”。[17] 了问题，贪污调查局也将在很大程度上失去其功效。
三.我国廉政建设如何借鉴新加坡的贪污调查局制度
国内在曾一度有过研究新加坡的高潮，但是后来高潮过去了。似乎普遍认为新加坡的贪污调查局只适合这种城市，小国寡民的国情。而且毕竟其中有较多的人治成分。而我们的目标是法治社会。
其实，就目前的情形而言，贪污调查局制度在一定程度内还是有很大的借鉴意义的。关键是该借鉴哪些部分，怎么借鉴。
贪污调查局体制中最值得借鉴的是统一的两方面，即限制公务员的隐私权和扩大贪污调查机构的调查特权。
任何公务员出任之前必须申报个人财产，否则不得进入公务员队伍。任职以后的公务员财产有变动，应主动填写财产申报清单并写明变动原因。贪污调查局可以随时调查。发现疑点，立刻深入调查，取证后移交法院审理。[19]
因此，新加坡公务员的一切行为几乎都暴露在众目睽睽之下，简直毫无隐私可言。这些看起来甚至有些不仅人情，然而公务员的形象对外代表着国家的尊严，对内代表着政府的权威。两者关系着新加坡的国际地位和社会稳定。因此，公务员的隐私只好做出一点牺牲了。毕竟权力大责任也大，而责任大则必然要求高。正如美国一般公民可以寻花问柳，红杏出墙，可是位高权重的总统就是没有这个权利。同样的道理，新加坡的公务员纪律不允许公务员去酒吧等娱乐场所，甚至不允许去赛马场看赛马。正是所谓的“只许百姓放火，不许州官点灯”，是一种现代民主限权政府的要求。
隐私权限制的另一面就是贪污调查局的特权。正如上文所说，贪污调查局有权对公务员进行行为跟踪并秘密录相，而这些录相将成为对违纪者进行处罚时最有力的证据。
按照一般的刑事诉讼理论，证据没有合法性是不能在出庭的时候拿来利用的，至少其使用要受到很大限制。而在新加坡，对公务员的违纪行为这条原则久不被遵守了。如前面所说，对公务员要求特别高，这是一种合理的差别待遇。 我所在这方面完全可以学习。目前我国官员腐败的形式在改变。对贪污受贿的打击力度加大以来，腐败形式从过去一心敛财转化为直接消费。如借出差之机住高档旅馆，入歌舞厅，而行贿者亦投其所好，进行这种变相贿赂。这种形式的腐败，或许比贪污巨资的危害性要小一些，但是在使得风气堕落和损害政府形象方面的消极影响不可低估，因为很多这种行为是公开的（与暗地受贿贪污相比）。针对这种行为，完全可以引入类似贪污调查局的制度加以治理。
[小结] 以上论述看起来并不实际，因为这些议论的前提是政府能够自己约束自己。其实，就目前的腐败治理方面，政府自身仍然是主导方面。既然如此，何不因势利导呢？当然，理性的行政法和宪法原则是“不惮以最坏的恶意来推测”政府可能的行为。可是，正如一个叫布格尔的贪污调查局工作人员说过的那样：“肃清贪污所以奏效，不是投入大量人力、物力或是侦探技术特别进步，而是李光耀有决心证明给群众看。”[20] 在我们今天，很大程度上由政府自身推动反腐败的中国，既然政府真的决心认真对付腐败问题，新加坡贪污调查局体制也不失为一个可供借鉴的有效模式。而如果政府反腐败只是说说而已，那无论多么完美的体制都将永远停留在纸面上。 注释：
[1]
曹云华：《亚洲的瑞士：新加坡启示录》，中国对外经济贸易出版社1997年，第1页
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