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人民行动党在新加坡政治体制中的主导地位
作者: 学习时报 日期:26-2-2008 来源: http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=123346,
新加坡人民行动党成立于1954年。1959年在国会选举中获胜上台执政，并在此后的历次大选中获胜而长期执政，一直是新加坡的执政党。在“党无处可见，无处不在”的独特党政关系下，人民行动党在新加坡的政治体制中始终居于主导地位。并不断通过制定宪制、建立制度巩固和完善自己的执政地位。
人民行动党及其独特的党政关系
党的最高领导人是秘书长。党的组织架构只有中央执行委员会和支部执行委员会两级。中央执行委员会由21人组成，每两年由党员大会改选一次。其中10人由上一届中央执行委员会提名，现任国会议员推荐6人，再由支部和干部党员各推荐若干人，进行选举。人民行动党在全国范围按照国会选举划分的选区设立支部执行委员会，全国84个选区就有84个支部，负责人为主席，由中央任命。支部执行委员会成员由支部主席提名报中央执行委员会批准。
人民行动党的党员人数从不公布。主要分为普通党员和干部党员。普通党员在一定期限后，经多方考察，再由2名中央执行委员会委员推荐，最后由中央执行委员会批准方可成为干部党员。干部党员约占党员总数的1%，他们是人民行动党的核心，往往是社会上有影响、在某个领域成就突出或为国家做出突出贡献的精英，也是人民行动党领导国家的执政团队成员。只有干部党员才能出席人民行动党的党员大会。党员大会（简称“党大会”）每年召开一次。
人民行动党的经费没有国家财政拨款，也不靠党费收入（党费每人每年只有7新元）。主要来源：一是该党当选的国会议员或总理、部长等高级官员，每月津贴或工资的10%须上交党中央；二是“人民行动党社区基金”进行的募捐；三是由该基金开办的幼稚园的收入。长期以来，新加坡70%的儿童在人民行动党开办的幼稚园上学。人民行动党规定，支部若办10间以上的幼稚园，其收入要上交中央。令考察团印象深刻的是，人民行动党总部位于新加坡普通居民聚居的组屋区内，而且是一幢长期租用、设施简朴、基本上没有任何装饰的公共楼房。据接待我们的该党国会议员介绍，人民行动党执政30年来总部一直设立于此，这是按照李光耀关于党总部要“深藏不露”和“简陋、低调”的要求做的。
在执政党和国家机器的关系上，人民行动党奉行的原则是“党无处可见，无处不在”。在新加坡的国家机器架构里，见不到人民行动党的党徽、党旗，党员身份也不张扬。但实际上，掌握政府大权的、主持各部委大局的、身居国家机器要职的，均是人民行动党党员。与我们进行对话的国会议员兼总理公署部长（相当于我国国务院秘书长）林瑞生就明确表示，宪法规定由国会多数党组阁，当然不能委任反对党议员当部长。除非执政党取得的国会议席低于半数，比如只有40%多，才考虑与反对党联合组阁。虽然接待或与我们座谈、对话的人民行动党总干事、国会议员或部长一再说他们实行的是“党政分开”，也不接受“党政合一”（意味“党等同国家”）的说法。但实际上，其党政关系是“内外合一又内外有别”。“内外合一”表现为国家机器的重要岗位全部由作为执政党的人民行动党党员所把持，不允许其他政党染指；“内外有别”则表现为该党党员在任何国家机关、法定机构甚至基层组织中都不以党员身份出现，而以国家公职人员形象说话，不声明、更不张扬其党员身份。
选择和制定有利于执政党的国会选举制度
依据新加坡宪法，每届国会议员由全国选民每5年一人一票选出。取得多数议席的政党有权组阁，也就是执政。因此，人民行动党能否确保在每届国会选举即“大选”中获胜，成为其能否长期维持执政地位的关键。由于宪法规定国会选举制度由总理公署制定，人民行动党作为执政党就掌握了制定选举程序的选举委员会。因此可以通过对选举程序的规划与设计，使得选举有利于执政党长期保持选票多数的优势地位。
其中，最重要的选区划分就是根据有利于由执政党更多得票的原则来重新安排的。如果某一选区的反对党势力较大，选举委员会就会把这个选区分割为几个选区，或把其中一部分与其他选区合并，通过这种不断进行大幅度的选区划分与重新组合的办法，来分散反对党的选票资源。
又如，新加坡的选举制度把全国分为“单选区”与“集选区”。“单选区”中只有一个议席，各党各自提名一名候选人参加竞选。“集选区”是“集体代表选区”的简称，其人口与幅员相当于几个单选区，议席数也是几个单选区议席的总和。从法律上看，集选区是为保障议员的种族平衡并对少数种族予以适当照顾而建立的一种特别制度。因为法律规定，“集选区”制下，在由至少3名候选人组成的竞选小组中，至少要有一人属于少数种族。在选举中，选民对竞选小组而不是对个人进行投票，获得最高票数的小组即全部当选为议员，不计算其中每个候选人的得票情况。“集选区”这种选举制度或选举办法对执政党无疑是极为有利的，因为选区范围越大，加之计票制度采取类似美国总统选举人制度的“通吃”办法，执政党获得简单多数从而使其推出的候选人在一个集选区全部当选的概率就越高。如果某一个反对党在人数较少的单选区内有可能获得简单多数的话，那么选举委员会就会把这个单选区并入到一个大的集选区内，反对党的得票数只会是少数，此时该反对党在大的集选区内获胜的机会就大为下降。
物色和确定执政团队的议员候选人遴选制度
人民行动党参加每届国会选举的议员候选人名单，由中央执行委员会决定。实际是确定该党进入下届政府的执政团队。国会议员候选人即人民行动党执政团队的主要来源有两类：一是从总统奖学金培养的政府公务员、公职人员或社会上有地位、有影响的人士中，进行物色，做工作请他们加入人民行动党，作为议员候选人。二是从做基层、工会、社区工作的人士中进行物色。
值得注意的是，遴选这两类议员候选人的过程都不是“人才找党”，而是“党找人才”。就是由党做某位成功人士的工作，劝其入党再作为党推出的国会议员候选人参加大选。若物色的人是社会专业人士，须暂时停止其专业工作；如果是国家公务员，则须辞职。在大选前，他们会作为人民行动党某个集选区的名单一员，参加大选。利用人民行动党在集选区的绝对优势将他们“送”入国会，使他们成为国会议员。李光耀指出：“要是完全听其自然，等着积极分子毛遂自荐加入我们的团队，我们根本不可能成功。”选用吴作栋就是很好的例子。吴作栋出任国会议员前，并没有加入人民行动党，也没有协助人民行动党的基层工作，他专注于自己在海皇轮船公司的事业。当时任财政部长的韩瑞生邀请他加入人民行动党时，吴作栋感到十分震惊，他认为自己不适合从政。但最终在韩瑞生的劝说下，吴作栋还是决定加入人民行动党，出来为国家服务。我们在参访大巴窑集选区的议员接待选民会时，人民行动党国会议员和该选区支部主席杨莉明告诉我们，她在加入人民行动党以前，是取得总统奖学金在大学毕业后长期在政府工作的一名公务员。2005年人民行动党做她的工作而加入该党，并辞去政府工作担任全国职工总会职务。2006年她作为人民行动党推出的国会议员候选人，参加了这个集选区的大选并顺利当选。现在是国会“后排议员”，主要职业仍是工会领袖。
人民行动党明确党的任务和目标就是组织、动员全党赢取每届国会选举的胜利，确保党中央的执政团队全部当选。宪法规定，由取得国会多数议席的政党组阁，当选的人民行动党秘书长就由总统任命为总理，并由他从当选的该党其他80多位国会议员中委任多名议员进入内阁，担任政府要职。由于内阁成员只有22个职位，人民行动党的其他国会议员则作为“后排议员”，其中一些议员也会被总理提名报请总统委任为其他重要公职，如法定机构负责人。
利用政权力量和执政党优势争取选票
人民行动党通过人民协会的地区网络来掌控所有选区的票源。“人民协会”是新加坡政府管理地方事务的法定机构，辖下2000多个基层组织遍布84个选区。由于新加坡总理和总理公署部长分任人民协会的主席、副主席，他们也分别是人民行动党的秘书长和中央执行委员会委员，人民协会的地区网络就为人民行动党赢得每次大选的胜利,巩固长期执政地位,奠定了深厚的社会基础。人民行动党执政初期就建立了议员定期回自己的选区接待选民的制度。上世纪80年代中期以后，又建立了内阁成员定期访问选区的制度。李显龙当副总理时每周均会到宏道桥区接待选民，现在当总理太忙不能经常来，但每周也会委托官员做好接待选民工作。在议员每周一次接待选民的活动中，民众可就日常生活中的各种问题向议员提出诉求，能够当场回答和解决的问题就地解决，涉及政府各部门的由议员向这些部门反映，力求在最短时间内解决。对于那些有悖法律和政策的问题，则由议员向民众做出具体解释，做好说服工作。对于有代表性而现有政策框架内无法解决的问题，则提请国会和政府进行审议，以制定更有效、更能符合民众利益的政策法令。
我们这次在新加坡，分别参访了人民行动党国会议员在三个集选区接待选民的活动。切身感受到，这一做法的制度化、经常化和深入化，在很大程度上解决了党如何真实听取民意的问题,对执政党巩固和扩大票源极为有利。人民行动党当选的国会议员还以“选区顾问”的身份, 通过影响公民咨询委员会统领所在选区的基层架构。新加坡84个选区各自设立了一个公民咨询委员会，它是选区内最高的基层组织，负责策划和领导选区层次的基层活动。公民咨询委员会的全部成员和各种委任的基层组织领导职务，都由担任其选区顾问的国会议员推荐，报人民协会任命。因此，人民行动党在所有选区的活动，实质上都是着眼于使人民行动党在下届大选中获得最多选票。一位在民众联络所担任领导职务的社区商界人士告诉我们，他也是经选区顾问推荐而获得委任的，他所支持、赞助的社区活动都是按照这位选区顾问的要求进行的。至于上述活动是否对这位身为国会议员的选区顾问参加下次大选有利，他表示这是当然的，但这一切“只能做不能说”。
人民行动党对每一个选区的国会议席都采取“每票必争、每席不让”的原则和策略，以保证其推出的执政团队全部当选，从而巩固其执政地位。我们在访新期间，正值人民行动党11月11日召开每年一次的党员大会，总结2006年大选，并讨论如何强化党的基层力量以赢得下一次大选。李显龙秘书长在这次党大会上提出：“选举会在2011年来临，我们知道，反对党也知道。行动党已养精蓄锐、严阵以待，并且依靠你们在阿裕尼选区（引注：2006年大选时，人民行动党在此选区以12.2%票差险胜反对党）所做的努力，也依靠党的政策和整个阵容的支持。”我们在与总理公署部长林瑞生对话时问他，反对党取得2006年大选中两个单选区的议席，是否人民行动党没有全力争夺而有意让出的？林表示，反对党在国会的议席已由宪法相关规定予以保障（指国会须设立最多3名“非选区议员”，由落选的反对党议员候选人中得票最多者出任；若反对党经由选举取得1个议席，“非选区议员”就减少1名，依此类推），所以人民行动党无须在选举中再“让”，而必须全力争夺全部84个席位。这也是上述党大会确定的下次大选的目标。
人民行动党引导选民的投票意向，以确保其在大选中胜利的最重要最常用的方式，就是运用“城市建设与生活保障基金”控制权。在每次大选中，人民行动党政府都公开表示，如果反对党在某个区选举中获胜，政府很难为该区拨款以改善生活条件。如2001年和2006年大选，在反对党长期占据的波东巴西选区和后港区选区，都发生了人民行动党把公共政策与竞选策略挂钩的情况。2001年大选时，时任人民行动党秘书长的吴作栋亲自出马，公开宣布人民行动党候选人只要能够在选区内的任何投票区赢得半数以上的支持票，政府就会在两三年内先为得票率最高的投票区内的邻里进行翻新。2006年大选中，人民行动党再次表示：作为获胜政党当然有权在公屋翻新计划中“优先照顾人民行动党的选民利益。”这就意味着，由于反对党在这两个选区获胜，该两区选民要继续面临又一个长达5年的被剥夺“城市建设与生活保障基金”使用权的漫长岁月。
启 示
新加坡国会的选举制度，实质上由执政党通过总理公署制定，并对其是有利的。但人民行动党并不以此而高枕无忧，它始终以5年一次国会选举的历练强迫自己树立忧患意识，警示、教育、敦促党员要与选民保持紧密联系，否则今后有被别人取代的危险。并由此明确党的任务和目标：巩固和发展党的执政地位，以夺取大选胜利为第一要务，建立基层、地区架构，积极为选民谋福利，包括利用其执掌的公共资源。人民行动党处理党政关系的“党无处可见，无处不在”的原则，实际上是其党政“内外合一又内外有别”的形象描述。这种独特的党政关系模式既有西方多党制下执政党的特点，即作为执政党，当仁不让地执掌国家所有重要岗位，同时又在国家政治生活中保持低调，“不显山不露水”。也有不同于西方多党制的显著特点，就是反对党没有组成“影子内阁”。因为新加坡的多党制是“一党长期执政、多党并存”而不是“多党轮流执政”，在宪制上就没有反对党上台执政的空间，在野党也没有设立“影子内阁”的现实需要。
人民行动党从社会各阶层、各领域、各行各业中物色、吸纳、凝聚已经成功的优秀人才。这种聚集人才方式的好处是：既可实现精英治国，也可借助这些精英已得到民众支持和认可，而扩大党的社会、政治基础,增强党的社会认受性。由于这些精英人才是已成功人士，自身和家庭都有了比较优厚的物质生活基础，加之政府为揽才而给予的高薪，客观上也非常有利于其从政后始终保持廉洁。
这给我们的启示是：在我国社会主义建设的新时期，深化政治体制改革，正确处理党政关系，必须坚持正确的方向。必须按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改善党的领导方式和执政方式，健全领导体制，完善各级领导班子工作机制。既要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，也要坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。还应借鉴新加坡人民行动党物色、吸纳、凝聚人才的成功经验，结合我国实际情况，按照“为我所有，更要为我所用”的原则，对我国人才发展战略、政策、体制和机制进行重新审视和调整，努力形成“人才得以脱颖而出”的选人用人局面。
总结此次考察情况，考察团认为，新加坡没有实行西方“政党轮替”式的民主，坚持人民行动党“一党长期执政、多党并存”的政治体制，决非西方政界和舆论不断指责的“专制”或“不民主”；新加坡的政治体制是整体上符合本国实际情况的现代民主政治的一种成功模式。
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