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人民行动党的执政权力运行机制
作者: 陈元中 蔡泉水 日期: 2007年第2期 来源: 当代世界与社会主义http://qkzz.net/view/1005-6505/2007/02/605502_2.htm
[内容提要]
新加坡人民行动党能在竞争性政党政治体制中长期垄断国家政权，与其独特的执政权力运行机制是分不开的，这就是竞争性政党制度中一党独大的执政权力掌控机制、党权与政权高度统一的执政权力运作机制、保持党政清廉公正的执政权力监督机制。这种执政权力运行机制具有党权和政权统一、威权和民主融合、善治与严管并行、“人治”与法治结合的基本特点。
人民行动党利用手中掌握的国家政权，“通过对程序立法的精心设计，以及经过对选战策略的一系列精巧的技术性安排与处理”，以赢得大选。其具体作法是：
设置有利于大党获胜的选区制。一是推行集选区制度，以大党优势排挤小党。新加坡于1988年推出了“集选区”制度。集选区是三人以上为一组的候选人群选区，其中必须有一名少数民族出身的候选人，一旦其中的人民行动党候选人获胜，三人一起成为议员，一旦失败，三个议席则为反对党(需为同一党籍)所得。在集选区制度下，人才匮乏的反对党或不得不放弃集选区的竞选，或即使勉强参选也难以获胜。自有集选区制度以来，在集选区中获胜的全部是人民行动党的候选人。二是任意划分选区，以拆散反对党的力量。对反对党占优势、人民行动党没把握获胜的选区进行重新划分，以拆散反对党支持者的集中力量，降低反对党的选举成功率。此外，总统可以宣布任何选区为集选区，而且集选区还有扩大的趋势。
确定显现执政党优势的选举时间。大选时间是由执政党确定的，人民行动党总是在最有利于自己获胜时突然宣布启动大选，如2001年的大选本来应该在2002年进行，但人民行动党却把时间提前到经济形势不断恶化的2001年末。因为人民行动党掌握并利用了选民的心理，他们认为：“在国家出现危机时人民对手中的选票往往更加小心，他们会把选票投给最有经验、最有能力、最可靠的政党，以便让它把国家带出危难，而不会贸然投给没有经过考验和可信度不高的小党。”
制定“扶强凌弱”的相关规则。一是实行简单多数当选制，就是选区中获得最多选票的候选人(或集选区中的候选人小组)获胜当选，这明显对小党不利。尽管反对党多次呼吁实行对小党有利的比例代表制，但人民行动党政府都不予采纳。二是罚没按柜金制。依据选举法规，如果候选人得票率低于12.5％，其按柜金就要被没收。在2001年大选中，候选人的按柜金从500元增加到1.3万元。提高按柜金增大了选举风险，实际上限制了反对党候选人。三是选票编码制。自1972年开始，在选票背面进行了编码，选举后可以通过票根查出选民将票投给了谁，这就会使不想支持人民行动党候选人的选民有一种恐惧感而不得不投其支持票。
在选举中，人民行动党常常利用手中的执政资源向选民开出诸如可以给予行政拨款改善选区所在地基础设施等“支票”，引导选民投票支持所在选区候选人，同时还告诫选民，如果反对党议员当选，政府将很难为这个选区拨款，改善人们的生活条件。另外，人民行动党以新加坡独特的自然环境为利器，经常诱导和告诫选民支持行动党执政。行动党强调，新加坡“面积狭小，没有腹地，人才缺乏，容不得几个政党的纷争”。李光耀时时告诫选民，新加坡缺少各种资源，若陷入困境，“我们永远不会有机会收拾残局”，要选民慎重投票。
利用内部安全法打击反对派力量。内部安全法授予总理以很广泛的权力，规定他有权镇压颠覆、危害国家安全的人，保留了不经审讯就可以拘留的权力。自这项法案生效直到今天，法案主要的使用对象似乎就是反对党。
利用司法程序打压反对党。一位外国批评家说：“在新加坡，通过法律程序迫使一些批评者破产，从而使他们退出政坛，使用诽谤罪起诉来搞倒政敌，是新加坡政界高层惯用的方式。”非选区议员惹耶勒南因被控诽谤1995年“淡米尔语言周”筹委会的八名委员，被高等法庭判处赔偿名誉损失费累计达23.5万新元，因他无法偿还而宣告破产，随即失去非选区议员席位。在1997年大选中，工人党候选人邓洪亮也由法院以诽谤罪被判赔偿总理“形象损害费”260万美元，以致他不得不逃离新加坡。2001年大选中，民主党候选人徐顺全也有类似的遭遇。
人民行动党长期占有国会绝大多数议席，控制着立法活动。从1968年到1981年，国会是清一色的人民行动党议员。1981年安顺补选时，工人党候选人胜出，进入国会，自此，每届国会中虽有反对党议员，但数量非常少。在1991年大选中有四位反对党候选人胜出，达到1968年以来国会中反对党议员数量的最大值，但只占总数81个议席的5％。在2006年的大选中，也只有两名反对党候选人胜出。国会是最高权力机关，一切法案都要经国会表决通过后才能生效，而人民行动党长期占有国会绝大多数议席，这样就能轻易地控制法案的通过。如对社会团体作出严格限制和规定的《社团法》、对新加坡知名的法律专业团体“法律学会”有严厉约束的《法律专业法案之修正案》等，在行动党控制的国会中都获得通过。
虽然法律规定政府和议员个人均有提案权，但在实际工作中，由于政府对国会的控制，国会议员是很难提出法案的。自1965年以来，只有两项议员个人提出的法案，且均没有最终成为法律。此外，总统作为国家元首，同国会一起担负着立法使命。但由于总统只是个荣誉性、象征性的职务，而总统又往往是或者曾经是行动党的资深议员，所以在立法工作中总统只是充当一个“程序”角色，在人民行动党立法中发挥着辅助作用。
《新加坡共和国宪法》规定，由国会多数党领袖出任总理，总理根据宪法规定，从当选议员中提名各部部长、政务长、政务次长组成内阁。自1965年独立以来，由于人民行动党一直是国会的多数党，所以人民行动党连续执政，而内阁总理及其成员自然全部是人民行动党的精英。这样，人民行动党也就始终把持着国家权力。
人民行动党主导着政策过程。由于议会的席位几乎被人民行动党占据，立法权与行政权实际上合为一体，人民行动党的秘书长担任政府总理，中执委委员又与内阁部长绝大多数重叠，从这个意义上讲，新加坡政府就是人民行动党政府。同时，在政府执行层，新加坡的文官必须忠于人民行动党及其政府。“人民行动党与文官的伙伴关系，无疑有利于该党和政府认同的融合，导致党等同于国家。”由于人民行动党完全控制了内阁，所以该党的治国理念就便于通过法律程序转化为国家意志和政府政策。加之内阁制定政策以及管理国家日常事务的所有政策过程，也完全控制在执政党手中，所以，人民行动党也就掌控了执政权力运行的中心环节。
按照新加坡宪法规定，司法权完全独立。最高法院的大法官由总理推荐，再由总统任命。总-理在向总统推荐委任除大法官以外的任何法官及司法委员之前，必须同大法官商议。但新加坡自独立以来，无论总理还是总统，都是或曾经是人民行动党人。因此，法官的委任都是由人民行动党控制着。“从表面上看，在任命大法官和法官时总理只是充当总统的顾问，但实际上法官的任命权掌握在以他(李光耀——引者注)为首的人民行动党手中。”
国家合作主义是人民行动党政府根据新加坡特殊的国情提出的社会控制方式，它既是一种意识形态，也是一种政治体制。在国家合作主义体制下，新加坡社会中的利益群体或个人按照一定的方式组成社团组织，以表达各自的利益诉求，而国家则以仲裁人的身份制约和协调各社团的利益表达和权力分享，这样就形成了以国家为中心的一种特定的合作关系模式。国家合作主义的要旨是：强调一种合作意识，提倡所有的社会团体围绕着人民行动党政府发展出一种向心力和凝聚精神，促使整个社会成为国家目标的主动追随者；国家凌驾于各种势力之上。人民行动党由此而控制着社会各个阶层和团体。
通过与全国职工总会密切合作控制工会。人民行动党政府把工会看作维护社会稳定、调解劳资关系、贯彻行动党方针政策的工具。正如李光耀所说，政府与职工领袖之间的密切合作，创立了一个现代化的新加坡。全国职工总会是新加坡惟一的工会组织，政府对全国职总的控制主要是通过人事参与来实现的。全国职总的实权掌握在秘书长手里，这个职务一般由政府的副总理或其他高官来兼任。政府与全国职总的合作还包括政府向全国职总提供经费，派官员到职总任职，指导职总工作；同时，有近百名工会代表在几十个政府部门工作，而执行委员的约20名成员都是人民行动党在国会的议员；此外，政府官员、工会领袖和资方代表经常坐在一起办公，协商他们共同关心的问题。典型的例子是负责为政府制定工资政策的工资委员会的设立。
将社会基层组织构建为控制社会的基本网络。民众联络所管委会、公民咨询委员会和居民委员会是人民行动党政府设立的半官方的基层组织，这些组织联系着广泛的社会团体和人民群众。通过把民众吸收到这些组织中参与管理，实现了有限的政治参与；通过把一些商业团体和民间社会组织以及各种地缘组织的头面人物吸收进这些组织的领导机构，避免了政府与社团之间的许多利益摩擦，也扩展了政府的权力。三个基层组织，在政府和大众之间建立了一种体制上的联系，他们在各个区域、各个领域和不同的层次上有效地运作，构成了人民行动党运用执政权力控制社会的基本网络。
在领袖特质中特别强调“品行”和“动机”，推行君子执政。要求青年政治精英必须具备必要的领袖特质。在各种领袖特质中，“品行和动机是最重要的。因为越聪明，他们的动机一有问题，这些人对社会造成的不良影响也越大。我们必须拥有一批良好品性、品格高尚让人信服的人才当政，新加坡才能成功”。这里，李光耀所说的品行与动机实际上就是指要忠于人民、忠于理想和献身精神。
在廉政建设上强调政治意识，建设清廉公务员队伍。人民行动党认为，不能有效地反对贪污，保持政府廉洁，就不会有公平有序的市场，不能创造良好的投资环境，这对于主要依赖国际贸易的新加坡来讲是一个生死攸关的问题；同时，不能保持廉洁，政府就会失去公民的信任和支持而丢掉执政权力，也就无法抵御反政府势力的进攻。因此该党十分重视培育清廉文化。人民行动党党徽中间的白色部分就是表明“廉洁与正直”。1959年人民行动党第一届大选组织政府时，内阁成员就一律穿统一白色装宣誓就职，后来这套白装就成了人民行动党的党服。另外，新加坡政府还重视对公务员进行培训，加强思想政治教育，树立和培养廉政观念。为此，专门设立了公务员学院(民事服务学院)和政治研究中心，作为公务员的培训机构。
给予公务员丰厚的待遇。1985年，李光耀提出要减少政治领导人和高级公务员与私营企业界高级人员之间的收入差距，以降低腐败的刺激。1989年较大幅度提高公务员工资。1994年实行部长和高级公务员年薪与六个私营企业界前四名高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级公务员拿他们2/3的薪水，并根据经济状况上下浮动。以2000年为例，总理年薪为194万新元，部长为142万新元，政务部长或其他高级公务员在110万新元左右。常任秘书约60万—70万新元，中级官员约十多万新元。
推行公积金制度制约公职人员。人民行动党政府在公职人员中推行中央公积金制度，即每一位公职人员每月提取相当于工资40％的公积金，在退休以后领取，是公务员退休后的主要经济来源。公积金代替了养老金和退休金，掌握在国家手中。任何被开除公职的人的公积金都被没收，一旦公积金没收了，就失去了所有的生活保障。一有小贪污就被开除，公积金随之被没收，所以公务员由于害怕丢掉公积金而不敢贸然贪污，由此而保证了用权为公。
(三) 以严格制度约束公务员
有关公务员的法规详细规定了公务员的行为操守。对公务员的选聘、培养、晋升以及考核、奖惩，都有完整、具体、实用的政府公务员管理体制和相关法律制度，包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》等。特别是《公务员指导手册》被奉为公务员的“圣经”，任何公务员都必须严格地遵照执行。手册中除包括有关法规和行政管理规范外，还对公务员有详尽、明确的纪律规定，如公务员财产申报制度。这些规定从大处着眼小处着手、明确具体，有效地防范了职务犯罪的发生。
其他补充制度。一是品德考核制度。即要求工作人员必须随身携带笔记本，将自己的活动随时记录下来，在周一上班时交给主管官员检查，以考核工作人员是否有贪污腐败之事。二是行为跟踪制度。贪污调查局为了对公务员的品行记录进行核实，可以对所有政府工作人员进行行为跟踪，必要时可采取秘密拍照的方式收集证据。三是公务员借钱和接受礼品的规定。新加坡规定公务员不能向和他有公务关系的人士借钱，不能借三个月薪俸以上的无抵押贷款(以免债务过多而产生贪污意念)。公务员接受礼品金额不得超过50新元(约250元人民币)
，超过部分必须上交或个人出资买下。
通过严法杜绝腐败产生。立国第二年，新加坡国会就通过了《反贪污法》，之后历经七次修改，使之日臻完善。该法的特点是严密、详细、明确、操作性强，这一方面使断案人员能公正判案，另一方面使人无空可钻。此外，这个法律对贪污、贿赂行为定义广泛、惩罚严厉。《防止贪污法》、《新加坡刑法典》对公务员犯罪和处罚也作了明确、具体的规定。任何公务员如涉嫌触犯贪污罪行将被严厉处罚，被法庭定罪的公务员会失去工作、养老金和其他利益。被定罪或开除，对于公务员来说，失去的不仅仅是职业，更重要的是失去了尊严和公众的信任。他将难以在社会上立足，腐败的成本是巨大的。
由总理直接领导反贪调查局，严查重处腐败行为。现有77人的反贪调查局直接在总理领导下工作，享有十分广泛的特别权力，是防止和打击贪污贿赂的利器。如任何证人一旦受贪污调查局传唤，都必须前往据实报告，如果发现提供假信息或误导性信息，将面临罚款和监禁处罚；它有权将嫌疑人拘留48小时，若问题没查清可以反复拘留。新加坡的贪污调查局与香港廉政公署齐名，取得了显著的防治腐败的成效。根据透明国际全球腐败指数显示，在2005年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，它也是亚洲最清廉的国家。
综上所述，人民行动党在竞争性政党制度中掌控了获取执政权力的工具和手段，在民主政治体制中掌握了全面控制和运作国家权力的途径和方式，在一党独大的权力体系中创造了保持用权清廉的有效方法，形成了一套行之有效的权力运行机制，从而保证了执政权力稳定高效地运行。
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